環(huán)保“十二五”規(guī)劃體系的基本框架已具雛形。
本報(bào)記者獲悉，該框架確定了“十二五”規(guī)劃體系的4個(gè)規(guī)劃目標(biāo)和7個(gè)約束性指標(biāo)。
其中，在約束性指標(biāo)的設(shè)置上，“十二五”在“十一五”期間的五項(xiàng)指標(biāo)上，新增了氮氧化物和氨氮兩項(xiàng)新指標(biāo)。
在該框架中，國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的目標(biāo)是，“到2015年，主要污染物排放得到控制，重點(diǎn)地區(qū)和城鄉(xiāng)環(huán)境質(zhì)量有所改善，生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢達(dá)到基本遏制，環(huán)境安全基本保障，為全面建設(shè)小康社會(huì)奠定良好的環(huán)境基礎(chǔ)。”
除新增氮氧化物和氨氮兩個(gè)新指標(biāo)外。同時(shí)，污染物的治理模式也將更為復(fù)雜，從單指標(biāo)控制向多污染物綜合控制轉(zhuǎn)變，從工業(yè)點(diǎn)源污染治理為主向多污染源協(xié)同減排轉(zhuǎn)變，從單一城市大氣污染治理向區(qū)域聯(lián)合防治轉(zhuǎn)變。
空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例下調(diào)至70%
在約束性指標(biāo)的設(shè)置上，“十二五”在“十一五”期間的五項(xiàng)指標(biāo)上，新增了氮氧化物和氨氮兩項(xiàng)新指標(biāo)。
而氨氮和氮氧化物是第一次作為約束性指標(biāo)納入總量控制的考核當(dāng)中。到2015年，氨氮排放總量擬定比2010年減少10%，并規(guī)定在點(diǎn)源之外，面源排放量也要有所減少；重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)地區(qū)氮氧化物排放總量擬定比2010年減少10%，全國氮氧化物增長趨勢得到遏制。
而二氧化硫和COD是十一五期間已有的目標(biāo)，十一五的減排目標(biāo)是相比2005年減排10%。在“十二五”期間，二氧化硫的總量控制延續(xù)了“十一五”的目標(biāo)，排放總量擬定將比2010年減少10%，而COD的總量控制目標(biāo)擬定比“十一五”削減了一半，將比2010年減少5%。
由于“十二五”期間主要污染物的產(chǎn)生仍將繼續(xù)增大，上述指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將比“十一五”期間更為艱巨。資料顯示，在采取嚴(yán)格控制措施的情況下，“十二五”將新增二氧化硫和氮氧化物排放量260萬噸和360萬噸，新增化學(xué)需氧量和氨氮排污量430萬噸和54萬噸，污染物消化增量的任務(wù)十分艱巨。
在污染物之外，規(guī)劃框架還提出了另外三項(xiàng)約束性指標(biāo)：全國地表水環(huán)境質(zhì)量有所好轉(zhuǎn)，地表水國控?cái)嗝媪覸類水質(zhì)的比例小于15%，七大水系國控?cái)嗝婧糜冖箢惖谋壤笥?0%(目前為55%)；環(huán)保重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量好于II級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)超過292天且環(huán)境空氣質(zhì)量在二級(jí)以上的重點(diǎn)城市達(dá)到70%。
“這三項(xiàng)指標(biāo)在‘十一五’規(guī)劃指標(biāo)里面也有，其中前兩項(xiàng)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度不大，所以關(guān)注度不高。”一位環(huán)保專家對記者說，“值得注意的是，第三項(xiàng)指標(biāo)的要求從‘十一五’到‘十二五’不升反降。”
就前兩項(xiàng)指標(biāo)，“十一五”全國地表水國控?cái)嗝媪覸類水質(zhì)低于22%目標(biāo)和七大水系國控?cái)嗝婧糜冖箢惖谋壤笥?3%的目標(biāo)已經(jīng)在2008年實(shí)現(xiàn)。
但第三項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)并非易事。根據(jù)環(huán)保部最近的一份報(bào)告顯示，全國113個(gè)環(huán)保重點(diǎn)城市中1/3的城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。
因此，第三項(xiàng)指標(biāo)在“十一五”期間的要求是75%，“十二五”降到了70%，“這是現(xiàn)實(shí)的，也是正常的?，F(xiàn)在城市的空氣質(zhì)量管理確實(shí)不容樂觀，很多城市面臨機(jī)動(dòng)車增加帶來的氮氧化物和顆粒物增多的挑戰(zhàn)”。江蘇省環(huán)保廳的一位官員對記者說。
在前述7個(gè)約束性指標(biāo)中，污染物指標(biāo)依然是重點(diǎn)，四種污染物的減排基數(shù)是以2010年的數(shù)據(jù)為參照。這將引發(fā)很多爭議。
就2010年的基數(shù)如何確定，國家環(huán)境規(guī)劃院總工程師王金南建議，不必另起爐灶重新計(jì)算，而是以2007年環(huán)境統(tǒng)計(jì)或者污染普查數(shù)據(jù)平移調(diào)整的2010年的排放量為基數(shù)。
在污染物治理機(jī)制上，環(huán)保“十二五”規(guī)劃還提出“政府主導(dǎo)、協(xié)力推進(jìn)”的原則。“這是一個(gè)積極的信號(hào)。”前述專家對記者表示。
在他看來，強(qiáng)調(diào)在政府主導(dǎo)之外，協(xié)力推進(jìn)，表明國家將在總量控制的約束下，大力推行市場化的排污權(quán)交易，降低污染物控制的成本。
他還建議，“能否實(shí)現(xiàn)市場協(xié)力的最關(guān)鍵因素還是看國家的意志，國家肯不肯推。國家層面的排污權(quán)交易指導(dǎo)文件一直闕如，這大大影響了市場協(xié)力的空間和力度。”
記者了解到，《關(guān)于加快推進(jìn)排污權(quán)有償使用和排污交易工作的指導(dǎo)意見》、《火電行業(yè)二氧化硫排污交易管理辦法》、《主要水污染物排污權(quán)有償使用與排污交易技術(shù)指南》等指導(dǎo)性文件，出臺(tái)進(jìn)程遲緩。
“它們都應(yīng)該在‘十二五’之初盡快出臺(tái)，而不應(yīng)一拖再拖。”一位地方環(huán)保系統(tǒng)的官員表示了自己的期待。
污染治理模式由城市向區(qū)域聯(lián)防轉(zhuǎn)變
在污染物治理目標(biāo)中，除了延續(xù)“十一五”期間提出的總量控制的約束性目標(biāo)外，“十二五”將新添環(huán)境質(zhì)量改善的指導(dǎo)性目標(biāo)。
記者了解到，目前，影響城市空氣質(zhì)量和水體環(huán)境質(zhì)量的主要污染物并不僅僅是SO2和COD。顆粒物已經(jīng)成為許多城市空氣質(zhì)量的主要污染物，2006年全國33.5%的城市顆粒物年均濃度沒有達(dá)到二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)要求。有些水域的非點(diǎn)源污染甚至超過了點(diǎn)源污染， 水域中氮、磷已經(jīng)上升為威脅水質(zhì)。
“因此在考核總量控制任務(wù)完成狀況時(shí)， 還應(yīng)考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的改善情況，逐步推行污染物總量控制和環(huán)境質(zhì)量改善并重的指標(biāo)體系。”王金南曾撰文指出。
他認(rèn)為，由于“十二五”期間環(huán)境壓力十分巨大，不宜對環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)提出過于樂觀的要求，只能提出改善環(huán)境的指導(dǎo)性目標(biāo)，而且“總量約束性、質(zhì)量指導(dǎo)性”的政策將延續(xù)到“十三五”期間。
這種政策模式也引發(fā)了污染物治理模式的變化。首先，現(xiàn)行的COD，SO2總量減排政策基本上是針對點(diǎn)源污染的對策，而對環(huán)境質(zhì)量影響較大的農(nóng)村面源污染和非電燃煤鍋爐(低矮面源)等未被有效納入，因此要實(shí)現(xiàn)從工業(yè)點(diǎn)源污染治理為主向多污染源協(xié)同減排轉(zhuǎn)變。
其次，“十二五”將推進(jìn)從單一城市大氣污染治理向區(qū)域聯(lián)合防治轉(zhuǎn)變，控制區(qū)域復(fù)合型空氣污染。
記者了解到，聯(lián)防聯(lián)控的區(qū)域?qū)木┙蚣?、長三角、珠三角三大區(qū)域以及遼寧中部、山東半島、武漢及其周邊、長株潭、成渝、臺(tái)灣海峽西岸六大城市群開始試點(diǎn)。
試點(diǎn)地區(qū)將建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機(jī)制。
規(guī)劃并提出了試點(diǎn)地區(qū)的目標(biāo)，到2015年，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，建立重點(diǎn)區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)所有城市空氣質(zhì)量達(dá)到或好于國家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧污染明顯減少。
“為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，環(huán)保部正在研究在不同行業(yè)、區(qū)域進(jìn)行協(xié)同控制的方法論，預(yù)計(jì)明年初會(huì)有結(jié)果。”環(huán)保部的一位工作人員對記者透露。
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