近年來(lái)，伴隨著城市的高速發(fā)展，首都北京面臨著城市垃圾產(chǎn)生量與日俱增、垃圾處理能力不足、垃圾處理結(jié)構(gòu)不合理、垃圾處理新設(shè)施建設(shè)困難、垃圾管理體制機(jī)制不健全等諸多問(wèn)題。北京市市政管委2009年3月公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：“目前北京的垃圾日產(chǎn)量為1.84萬(wàn)噸，如果按每年8%的速度增長(zhǎng)，2015年產(chǎn)生垃圾總量將達(dá)到近1200萬(wàn)噸，北京將可能出現(xiàn)垃圾危機(jī)。”
針對(duì)上述情況，北京市在2009年4月出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》中，將“增能力、調(diào)結(jié)構(gòu)、促減量”作為北京市生活垃圾處理工作目標(biāo)，并提出要積極推進(jìn)生活垃圾焚燒處理，力爭(zhēng)在2015年形成日處理近3萬(wàn)噸的能力。根據(jù)北京市“十一五”垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，北京市要大力推進(jìn)生活垃圾減量化、資源化和無(wú)害化，從以衛(wèi)生填埋為主的處理方式向資源綜合利用方式轉(zhuǎn)變。從現(xiàn)在起到2015年的幾年中，是北京垃圾治理至關(guān)重要的發(fā)展時(shí)期，在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，認(rèn)真分析總結(jié)日本東京治理垃圾污染的對(duì)策，對(duì)于探索建立適合北京的垃圾治理模式、推動(dòng)北京垃圾污染治理工作具有十分重要的參考和借鑒意義。
對(duì)策一：將減量化作為垃圾治理的長(zhǎng)期戰(zhàn)略
減量化作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略，是東京治理垃圾的一條重要經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)50至70年代，隨著城市規(guī)模快速擴(kuò)張和以大量生產(chǎn)、消費(fèi)為特征的“一次性使用社會(huì)”的出現(xiàn)，東京城市廢棄物的排出量與日俱增，處理工場(chǎng)的處理能力以及數(shù)量明顯不足，環(huán)境污染相當(dāng)嚴(yán)重。這使東京人逐漸意識(shí)到以“末端治理”為主的垃圾治理方式存在缺陷和弊端，必須從源頭減量，將垃圾治理對(duì)策前移到社會(huì)物流的源頭，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)垃圾產(chǎn)量的全過(guò)程控制，并相繼頒布實(shí)施了一系列較為全面、綜合的環(huán)境政策，促使東京在1989年首次扭轉(zhuǎn)垃圾產(chǎn)量逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)。據(jù)估算，僅在1989年至2004年間，由于東京持續(xù)出現(xiàn)了垃圾量負(fù)增長(zhǎng)，十五年內(nèi)少產(chǎn)生垃圾700多萬(wàn)噸，節(jié)省的直接費(fèi)用高達(dá)76億美金。東京治理垃圾的減量化措施分為以下兩方面：
一方面是生活垃圾減量。主要措施包括：一是凈菜進(jìn)城。統(tǒng)計(jì)顯示，每運(yùn)進(jìn)城市100噸毛菜，就會(huì)產(chǎn)生20噸廢料，凈菜進(jìn)城意味著可以減少20%的因蔬菜產(chǎn)生的生活垃圾。東京早在幾十年前就開(kāi)始發(fā)展凈菜產(chǎn)業(yè)，毛菜被禁止入城。二是限制消費(fèi)性包裝。日本的《包裝新指引》規(guī)定，包裝容器的體積要盡量縮小，容器內(nèi)的空位不應(yīng)超過(guò)容器體積的20%；包裝成本不應(yīng)超過(guò)出售價(jià)的15%。三是家庭垃圾付費(fèi)。東京現(xiàn)行的垃圾收費(fèi)方式有按垃圾排出量收費(fèi)、按戶或人頭收費(fèi)和超量收費(fèi)等。自從實(shí)行累進(jìn)計(jì)量收費(fèi)以來(lái)，可燃垃圾減少了48.3%，不可燃垃圾減少了68.2%。
另一方面是工業(yè)垃圾減量。主要措施有：強(qiáng)化生產(chǎn)企業(yè)在廢棄物處理方面的責(zé)任，減少工業(yè)垃圾量；實(shí)施各種辦法,從源頭減少建筑垃圾，通過(guò)“東京都環(huán)境確保條例”和“建筑物環(huán)境規(guī)劃書”等制度，延長(zhǎng)建筑使用壽命，以減少建筑垃圾的產(chǎn)生。
對(duì)策二：垃圾分類是實(shí)現(xiàn)“減量化、資源化”的基礎(chǔ)工程
東京從1989年開(kāi)始推行垃圾分類回收,其垃圾分類也經(jīng)歷了循序漸進(jìn)的發(fā)展過(guò)程，目前已經(jīng)形成了從源頭分類到終端處理的較為完善的垃圾分類管理體系。
逐步細(xì)化垃圾分類。垃圾種類的劃分經(jīng)歷了由“大類粗分”走向“精細(xì)管理”的循序漸進(jìn)的過(guò)程，目前東京實(shí)行的垃圾分類收集、循環(huán)利用制度主要是以四類、十一種生活垃圾的包裝廢棄物為對(duì)象。其中，四類包裝廢棄物包括：金屬、玻璃、塑料和紙。
鼓勵(lì)居民“從自身做起”，實(shí)施垃圾分類收集。為了幫助居民更好地進(jìn)行垃圾分類收集和回收，東京定期為居民免費(fèi)印制《家庭垃圾指南》等小冊(cè)子,并規(guī)定了十一類生活垃圾不同的收集日。居民可以預(yù)先在家中對(duì)垃圾進(jìn)行分類，然后按照指定的垃圾收集日，將各類垃圾分別送至指定收集點(diǎn)。對(duì)于那些違規(guī)亂倒垃圾者，東京也制定了相應(yīng)的處罰措施，輕者交納罰金，重者追究其民事責(zé)任。
明確職責(zé)劃分，建立完整的垃圾分類鏈條。按照日本垃圾處理的職責(zé)劃分，工業(yè)廢棄物的回收處理原則上由企業(yè)負(fù)責(zé)，企業(yè)承擔(dān)著對(duì)垃圾分類制度中的6種產(chǎn)品的包裝材料進(jìn)行再生利用和處理的義務(wù)。在東京的23個(gè)區(qū)，一般廢棄物的處理屬于區(qū)市町村等基層自治體的職責(zé)范圍。區(qū)市町村負(fù)責(zé)在居民分類收集后，將一般廢棄物按照可燃垃圾（包括廢紙、報(bào)紙雜志、包裝紙等）、不可燃垃圾（玻璃、金屬等）、粗大垃圾（包括舊家具等）、資源垃圾（可直接回收利用的，如廢紙、瓶罐、飲料瓶等）的類別，分別運(yùn)至相應(yīng)的垃圾處理場(chǎng)，在經(jīng)過(guò)了焚燒、粉碎、溶化、再生處理等環(huán)節(jié)后，最后的剩余垃圾將被運(yùn)送到東京管理的最終處理場(chǎng)進(jìn)行填埋處理，而資源垃圾則經(jīng)過(guò)再生利用后，重新進(jìn)行循環(huán)利用。經(jīng)過(guò)垃圾分類鏈條各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)配合，東京的垃圾量得以大幅減少，不僅提高了各類資源利用率，而且極大減輕了填埋場(chǎng)的終端處理壓力。
對(duì)策三：制定并實(shí)施有效的經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)垃圾治理
收取排污費(fèi)。排污費(fèi)是抑制垃圾量最直接的經(jīng)濟(jì)手段。東京通過(guò)對(duì)企事業(yè)單位、居民采取排污計(jì)量收費(fèi)、超標(biāo)違法時(shí)加重收費(fèi)等方法，有效抑制了垃圾量。此外，日本還在針對(duì)容器包裝、家電、建筑材料、食品、機(jī)動(dòng)車五個(gè)特定產(chǎn)品為對(duì)象的“循環(huán)利用法”中，制定了更為詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)制度，以保證廢棄物能夠收上來(lái)、處理好、循環(huán)好。
稅收調(diào)節(jié)。稅收調(diào)節(jié)也是極為常用的經(jīng)濟(jì)杠桿。對(duì)法定污染防治設(shè)施免征不動(dòng)產(chǎn)稅，并采取加速折舊的方法減少企業(yè)納稅，規(guī)定使用再資源化設(shè)備企業(yè)可享受設(shè)備價(jià)值四分之一的特別折舊，以及對(duì)私營(yíng)公司的技術(shù)研究和開(kāi)發(fā)提供稅收優(yōu)惠。如2002年修訂的《節(jié)約能源法》規(guī)定，節(jié)能達(dá)標(biāo)的單位可獲得稅收優(yōu)惠，未達(dá)標(biāo)的單位則要處以100萬(wàn)日元以下的罰款。
提供財(cái)政補(bǔ)貼、貼息貸款或優(yōu)惠貸款。為鼓勵(lì)企業(yè)增加對(duì)污染防治設(shè)備、技術(shù)研究及開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的投入，日本政府在預(yù)算支持方面，制定并實(shí)施了技術(shù)研究開(kāi)發(fā)補(bǔ)助金制度、再資源化設(shè)備生產(chǎn)補(bǔ)助制度、先導(dǎo)型能源利用設(shè)備引進(jìn)補(bǔ)貼制度和推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)的技術(shù)實(shí)用化補(bǔ)助優(yōu)惠政策。目前，日本政府正在探討恢復(fù)對(duì)家庭購(gòu)買太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備提供補(bǔ)助的制度，還準(zhǔn)備降低對(duì)中小企業(yè)購(gòu)買太陽(yáng)能發(fā)電設(shè)備提供補(bǔ)助的門檻。
明確產(chǎn)品責(zé)任制。產(chǎn)品責(zé)任制度是日本推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要經(jīng)濟(jì)手段之一。日本廢棄物循環(huán)利用相關(guān)法律規(guī)定了制造商、銷售商、消費(fèi)者都有回收、處理和再利用的義務(wù)，要求生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品的整個(gè)生命周期都承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的責(zé)任，即從產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、加工、處理或銷售、售后服務(wù)，直至產(chǎn)品回收或者廢棄物處理，生產(chǎn)者必須承擔(dān)相關(guān)的廢物利用或者清除的費(fèi)用。這一經(jīng)濟(jì)政策促使生產(chǎn)者在制造產(chǎn)品時(shí)，會(huì)優(yōu)先考慮使用再處理后的廢料或再生原材料，同時(shí)盡量減少?gòu)U料的產(chǎn)生。產(chǎn)品標(biāo)志上要明示回收、再利用的可能性和義務(wù)以及抵押規(guī)定，如果含有有害物質(zhì)的產(chǎn)品，也要標(biāo)明，以便對(duì)產(chǎn)品使用后剩下的廢棄物再利用或者清除。
對(duì)策四：重視技術(shù)研究、開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，為治理垃圾污染提供技術(shù)保障
著力解決“二惡英”問(wèn)題，促進(jìn)垃圾末端處理技術(shù)無(wú)害化。日本是發(fā)達(dá)國(guó)家中采用垃圾焚燒比例最高的國(guó)家之一。然而，垃圾焚燒技術(shù)在日本興起后，垃圾焚燒發(fā)電廠排煙中的“二惡英”引起關(guān)注，一度引發(fā)了著名的“二惡英”恐慌事件。日本政府迅速地推出了一系列嚴(yán)格控制“二惡英”的措施，將“二惡英”污染物排放控制提上日程，“二惡英”排放控制開(kāi)始由尾氣控制轉(zhuǎn)向總量控制，加大了飛灰中“二惡英”控制技術(shù)的研究力度，目前日本已擁有熔融法、氣相氫氣還原法、光化學(xué)分解法、電子束分解技術(shù)、低溫等離子體等較為成熟的處理“二惡英”污染的技術(shù)，“二惡英”問(wèn)題最終得以解決。到2003年，日本“二惡英”排放量較1997年減少了95.1%，環(huán)境介質(zhì)中“二惡英”濃度也有所下降。
推廣普及垃圾處理技術(shù)，嚴(yán)控工業(yè)廢棄物污染。為徹底解決工業(yè)污染問(wèn)題，東京除采取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、合理布局、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等源頭治理政策外，還很重視垃圾處理技術(shù)的開(kāi)發(fā)和普及。主要措施有：鼓勵(lì)企業(yè)采用先進(jìn)的清潔生產(chǎn)工藝和技術(shù)，減少或消除廢棄物的排放；應(yīng)用生態(tài)學(xué)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念和方法在企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的層次上構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系；積極推動(dòng)各類新型工業(yè)廢棄物處理設(shè)施的建設(shè)，大幅削減垃圾處理量；鼓勵(lì)大學(xué)、企業(yè)界、研究機(jī)構(gòu)協(xié)同合作，共同研究開(kāi)發(fā)廢棄物處理技術(shù)，為企業(yè)開(kāi)展廢棄物再生、循環(huán)利用提供技術(shù)支持；加快研究運(yùn)用建筑垃圾再生利用技術(shù)，從源頭減少建筑垃圾，促進(jìn)循環(huán)利用。
重視能源環(huán)境技術(shù)研發(fā)，加大投入力度。為抑制天然資源的消費(fèi)量和廢棄物的排出量，日本十分注重能源和環(huán)境技術(shù)的研發(fā)。如綜合利用太陽(yáng)能和隔熱材料削減住宅耗能量的環(huán)保住宅技術(shù)，利用發(fā)電時(shí)產(chǎn)生的廢熱，為暖氣和熱水系統(tǒng)提供熱能的熱電聯(lián)產(chǎn)系統(tǒng)技術(shù)，以及廢水處理技術(shù)、塑料循環(huán)利用技術(shù)等。據(jù)日本內(nèi)閣府2008年9月發(fā)布的數(shù)字，在科學(xué)技術(shù)相關(guān)預(yù)算中，僅單獨(dú)列項(xiàng)的環(huán)境能源技術(shù)的開(kāi)發(fā)費(fèi)用就達(dá)近100億日元，其中創(chuàng)新性太陽(yáng)能發(fā)電技術(shù)的預(yù)算為35億日元。
對(duì)策五：形成政府、企業(yè)、公眾互動(dòng)的三元管理體系，實(shí)現(xiàn)垃圾綜合管理
垃圾管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，要實(shí)現(xiàn)垃圾的綜合管理，必須發(fā)揮好政府、企業(yè)、公眾三方作用，形成一個(gè)高效、負(fù)責(zé)的新三元結(jié)構(gòu)的環(huán)境管理體系。正因?yàn)槿毡镜难h(huán)經(jīng)濟(jì)政策充分考慮了“產(chǎn)業(yè)—民間—行政”的循環(huán)，才實(shí)現(xiàn)了對(duì)垃圾的全程控制，使日本在建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面走在了世界的前列。
政府是治理垃圾污染的引導(dǎo)者。政府是治理垃圾污染的責(zé)任主體之一，其發(fā)揮主導(dǎo)作用的途徑有:一是科學(xué)制訂廢棄物處理規(guī)劃；二是制定完善廢棄物處理的法律法規(guī)體系；三是實(shí)施促進(jìn)廢棄物處理和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策；四是開(kāi)展政策宣傳，倡導(dǎo)全民環(huán)保，推進(jìn)企業(yè)與公眾的自覺(jué)參與。
企業(yè)是治理垃圾污染的推動(dòng)力。經(jīng)過(guò)反公害運(yùn)動(dòng)后，日本企業(yè)逐步意識(shí)到環(huán)境保護(hù)對(duì)于社會(huì)和自身發(fā)展的重要性，主動(dòng)強(qiáng)化了治污意識(shí)，積極配合政府實(shí)施各項(xiàng)環(huán)保政策并進(jìn)行自我管理，逐步實(shí)現(xiàn)了環(huán)境污染治理方式由“被動(dòng)治理”向“主動(dòng)治理”的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，在推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的大背景下，許多企業(yè)包括幾乎所有的大型企業(yè)聯(lián)合結(jié)成了一個(gè)綠色采購(gòu)網(wǎng)，它們不僅自己從事環(huán)保經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，把循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念貫穿產(chǎn)品生命周期的全過(guò)程，并且在購(gòu)買原材料時(shí)也主動(dòng)購(gòu)買綠色產(chǎn)品，以便讓更多的企業(yè)加盟綠色采購(gòu)網(wǎng)。
公民是治理垃圾污染的主力軍。東京十分注重利用各種媒體開(kāi)展宣傳，通過(guò)增強(qiáng)公眾對(duì)實(shí)現(xiàn)零排放（或低排放）社會(huì)的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮居民在治理垃圾污染方面的主力軍作用。東京曾在1990年舉辦了全球首次大規(guī)模的“垃圾節(jié)”，展出大批從垃圾里揀來(lái)的完好無(wú)損的物品,任由參觀者免費(fèi)拿走，其目的是喚醒市民勤儉節(jié)約，減少浪費(fèi)的意識(shí)。
近年來(lái)，日本政府加大了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)宣傳力度。一是注意基礎(chǔ)性。將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念納入各級(jí)學(xué)校教育，做到以教育影響學(xué)生，以學(xué)生影響家長(zhǎng)，以家庭影響社會(huì)；二是注意針對(duì)性。日本通過(guò)采取多種形式制作不同文字的宣傳材料、不定期舉辦填埋現(xiàn)場(chǎng)的參觀會(huì)、開(kāi)展以兒童為對(duì)象的“孩子們的ISO14000事業(yè)”等活動(dòng)，激發(fā)不同階層人員的環(huán)保熱情；三是注意趣味性。采取成立兒童環(huán)保俱樂(lè)部、編制通俗環(huán)保教材、成立民間環(huán)保志愿者組織等方式，讓居民參與其中，寓教于樂(lè)。四是注意持久性。宣傳的載體形式多樣，利用電視、網(wǎng)站、廣告衫、日歷卡、公交車甚至垃圾箱等進(jìn)行宣傳，使人們隨處看得見(jiàn)也記得住。此外東京還通過(guò)廢棄物聯(lián)絡(luò)會(huì)、廢棄物行政講演會(huì)、區(qū)市町村清潔協(xié)議會(huì)等機(jī)構(gòu)促進(jìn)各個(gè)行政區(qū)之間有關(guān)分類回收的信息交流。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在東京，由于政府不遺余力地宣傳推廣和引導(dǎo)，目前有90%的市民關(guān)心生活中的環(huán)境問(wèn)題，大部分市民表示在購(gòu)物時(shí)將選擇帶有生態(tài)標(biāo)志或垃圾產(chǎn)生量較少的商品，即使這類商品的價(jià)格會(huì)比普通商品價(jià)格高。
