中國固廢行業(yè)將進(jìn)入“黃金10年”,在政府引導(dǎo)下,以合同和特許經(jīng)營等為主要管理手段,實(shí)現(xiàn)垃圾處理設(shè)施投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場化,正成為主要投融資方式
“2005年以來,北京垃圾產(chǎn)生量年增長率為8%,預(yù)計(jì)2015年全市垃圾年產(chǎn)生量將達(dá)到1152萬噸,約3萬噸/日,這以北京市現(xiàn)有的垃圾處理設(shè)施和技術(shù)手段來說,將是無法承受的”,北京市市政管理委員會副處長衛(wèi)潘明在“2009中國固廢高級論壇上”做出如上表示。
垃圾的快速增長,不僅僅是像北京這樣的特大城市所面臨的問題,“垃圾圍城”將很快在一些二三線城市出現(xiàn)。
隨著地主政府對這一問題日漸重視,“中國固廢行業(yè)將進(jìn)入‘黃金十年’”,中國城市建設(shè)研究院院長徐文龍說。他預(yù)計(jì),未來10年左右時(shí)間,焚燒處理率會從目前的10%上升到30%,生物處理將由5%上升到10%,采用填埋方式處理垃圾的比例就不足60%甚至更低。
黃金10年
一組數(shù)據(jù)證實(shí)了徐文龍“黃金10年”的判斷所言非虛:
全國“十一五”期間,生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃總投資為862.9億元,平均每年投資額約為173億元。包括醫(yī)療垃圾、工業(yè)廢棄物在內(nèi)的固廢處理投資總規(guī)模將達(dá)到2100億元,年均增速18.5%,其中的垃圾處理以25%的增速位列環(huán)保投資之首。
《全國城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生“十一五”規(guī)劃》提出:“十一五”末全國城市生活垃圾無害化處理率不低于60%,其中城市生活垃圾無害化處理率達(dá)到70%、縣城生活垃圾無害化處理率達(dá)到30%,但目前遠(yuǎn)未能達(dá)標(biāo)。
預(yù)計(jì)到2010年,全國城市生活垃圾無害化處理率將從2005年的27%增長到60%,其市場總規(guī)模預(yù)期達(dá)到200億元。此外,在全國約90%以上的縣城建立和完善生活垃圾收運(yùn)體系。
據(jù)專家預(yù)測,2015和2020年我國城市垃圾年產(chǎn)量將達(dá)1.79億噸和2.1億噸左右。這意味著垃圾處理業(yè)擁有極其龐大的市場。僅以北京市為例,2015年前全市將新建改建垃圾處理設(shè)施40余座,項(xiàng)目直接投資約100億元,屆時(shí),全市生活垃圾焚燒日處理能力將達(dá)到1.1萬噸。
此外,垃圾處理捆綁水費(fèi)征收已經(jīng)開始試點(diǎn),固廢行業(yè)歷史性機(jī)會凸顯。
參照國家發(fā)改委和建設(shè)部的相關(guān)政策意見,生活垃圾捆綁水費(fèi)已在南京、武漢、長沙等地按5-10元/月戶試點(diǎn)征收,征收率因此從30%提高到90%。
此前污水費(fèi)捆綁自來水,使污水處理廠成為穩(wěn)定盈利的“現(xiàn)金牛”,并引發(fā)污水市場爆發(fā)性成長。專家認(rèn)為,如果垃圾處理收費(fèi)能與自來水費(fèi)“聯(lián)姻”,那么固廢行業(yè)也將進(jìn)入爆發(fā)性成長期,拉動垃圾處理設(shè)施投資高速增長。
3大難題
選址、技術(shù)和排放是固廢處理面臨的3大難題。在一些城市,垃圾焚燒處理方式屢屢引發(fā)爭議。
“誰也不希望垃圾場建在自己家的后院”,這一“鄰避現(xiàn)象”使垃圾處理選址顯得尤為困難。
徐文龍建議,在已具備衛(wèi)生填埋場地資源和自然條件適宜的城市,可以衛(wèi)生填埋作為生活垃圾處理的基本方案。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、生活垃圾熱值符合條件、土地資源緊張的城市,可加大發(fā)展焚燒處理技術(shù)。在實(shí)行生活垃圾分類收集、堆肥產(chǎn)品有出路的城市,可發(fā)展適宜的生物處理技術(shù),但對未普及生活垃圾分類收集的城市,應(yīng)謹(jǐn)慎發(fā)展以產(chǎn)出肥料為目的的堆肥處理技術(shù)。
而從工藝技術(shù)發(fā)展來看,填埋在我國中小城市很長時(shí)間內(nèi)還是一種主要的處理方式,焚燒在未來幾年會加快發(fā)展,生物處理也會有一定發(fā)展,填埋將向處理殘?jiān)较蜣D(zhuǎn)化。徐文龍預(yù)計(jì),在10年左右時(shí)間,焚燒處理率會從目前的10%上升到30%,那么再加上生物處理將由5%上升到10%,填埋就不足60%甚至更低。
由于中國城市生活垃圾的突出特點(diǎn)是含水率高,一般為45%-65%;熱值低,一般在4200kJ/kg左右;有機(jī)成分高,廚余類有機(jī)生活垃圾部分約占40%-60%;垃圾中可回收成分低,約占10%-25%。這也使得采取焚燒方式進(jìn)行垃圾發(fā)電的效果并不理想。
“熱值不夠就使一些焚燒廠采取加煤的手段”,中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云告訴記者,這樣一來,就引發(fā)了中國垃圾焚燒存在爐排爐和流化床兩大焚燒工藝之爭。
此外,垃圾焚燒時(shí)產(chǎn)生的二惡英也是居民反對垃圾焚燒的一大詬病。當(dāng)焚燒溫度不夠時(shí),就會產(chǎn)生大量二惡英,如果焚燒廠不及時(shí)啟動相應(yīng)裝置,嚴(yán)格排放標(biāo)準(zhǔn),或是政府監(jiān)管不利時(shí),排放出去就會對周邊生態(tài)造成影響。
而解決這3大難題的一條有效手段就是從源頭治理——采取垃圾分類。特別是將廚余垃圾與可資源利用的廢棄物進(jìn)行前端分離。此外,政府應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)營監(jiān)管,對焚燒廠的爐溫以及空氣排放嚴(yán)格監(jiān)督,并予以公示。
這樣一來,不僅垃圾焚燒的熱值將大大提高,爐溫也能順利達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)溫度,減少二惡英的產(chǎn)生,對周邊居民的影響也會降低,而且居民對垃圾焚燒也能有正確認(rèn)識。
目前,北京、上海等地已將占生活垃圾近60%的餐廚垃圾單獨(dú)立法,要求進(jìn)行集中生物處理,處理之后方可進(jìn)入填埋場或焚燒廠。
據(jù)記者了解,由國家發(fā)改委牽頭組織、中國國際工程咨詢公司主持編寫的《推動垃圾焚燒處理產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議》目前已完稿,并上報(bào)國家發(fā)改委,有關(guān)技術(shù)準(zhǔn)入、垃圾分選、政府監(jiān)管等問題都將在這一政策中得以規(guī)范。
探路多種商業(yè)模式
在政府引導(dǎo)下,以合同和特許經(jīng)營等為主要管理手段,實(shí)現(xiàn)垃圾處理設(shè)施投資主體多元化、運(yùn)營主體企業(yè)化、運(yùn)行管理市場化,正成為主要投融資方式。
借鑒污水處理的BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、TOT(移交—經(jīng)營—移交)模式,將其引入垃圾處理領(lǐng)域,通過多種新模式的融資、建設(shè)和運(yùn)行管理,避免了無運(yùn)行經(jīng)費(fèi)而造成停運(yùn)和有多少經(jīng)費(fèi)處理多少垃圾的不正常狀態(tài)?？梢哉f,BOT、TOT模式對我國垃圾處理行業(yè)的發(fā)展正在產(chǎn)生或者說是已經(jīng)形成了較深的影響。
垃圾處理市場化的政策從很大程度上彌補(bǔ)了我國垃圾處理行業(yè)政府投資能力的不足,通過吸引社會資金,推動了垃圾無害化處理設(shè)施的建設(shè),使我國垃圾無害處理能力有了較快的提升。大量的BOT項(xiàng)目開始涌現(xiàn),尤其是以BOT垃圾焚燒項(xiàng)目為主。
然而,傳統(tǒng)BOT模式也暴露出監(jiān)管難等問題,許多地方政府在BOT項(xiàng)目的監(jiān)管上仍普遍感到力不從心。
“由于缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制,在對垃圾處理質(zhì)量的判定上容易產(chǎn)生分歧和爭議,進(jìn)而影響垃圾處理費(fèi)的支付,導(dǎo)致政府和企業(yè)之間容易產(chǎn)生矛盾和糾紛”,中國國際工程咨詢公司社會事業(yè)部主任胡元明告訴記者,特別是在項(xiàng)目前期,由于企業(yè)投資數(shù)額較大,往往承擔(dān)著較大風(fēng)險(xiǎn),這對投資者的信心也有一定的影響。
胡元明認(rèn)為,盡管市政公用事業(yè)市場化是大方向,但市場化改革成敗,取決于政府監(jiān)管能否到位。市場化改革不等于政府將公用事業(yè)甩手不管,相反,政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職能,加強(qiáng)對公用事業(yè)的監(jiān)管。此外政府財(cái)政應(yīng)加大對城市公用事業(yè)投資的比重,特別是加強(qiáng)對縣級城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度,承擔(dān)起城市各類市政管網(wǎng)以及大型市政設(shè)施的投資,使每年的財(cái)政投資與全國社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模保持在一個(gè)適當(dāng)?shù)乃健?/p>
大岳咨詢公司的一份報(bào)告顯示,城市垃圾收運(yùn)與處理總體上還屬于勞動密集型產(chǎn)業(yè),其地域性特征即表現(xiàn)為自然壟斷性,也表現(xiàn)為流動性弱的特點(diǎn)。我國垃圾處理市場化改革的動力應(yīng)首先立足于引進(jìn)技術(shù)、管理而不是資金。一些地方簡單地把垃圾處理項(xiàng)目也列為“招商引資”項(xiàng)目就是誤解,如果仔細(xì)計(jì)算,招來的垃圾處理項(xiàng)目不可能帶來凈收益,只能帶來資金流出。對于按事業(yè)單位模式運(yùn)行環(huán)衛(wèi)行業(yè),評價(jià)其壟斷和低效要客觀和冷靜,實(shí)際上從事街道清掃、垃圾收集和垃圾填埋場作業(yè)人員都是低收入群體,環(huán)衛(wèi)管理人員的收入也與其他壟斷行業(yè)不可比,通過改革增加效益或降低支出是非常有限的,部分城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)出現(xiàn)的冗員,也是體制造成的。推動已有環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)的市場化改革,實(shí)際上政府就要付出這些人的分流成本。政府不能解決這些人的生活保障,改革必然遇到阻力。對于一些垃圾收運(yùn)處理設(shè)施市場化改革,政府要有提高支出而不是降低支出的心理準(zhǔn)備,此外,政府的監(jiān)管成本也必須增加到位。
由政府自己進(jìn)行生活垃圾處理設(shè)施投資建設(shè),也正成為一些中心城市所倡導(dǎo)的。如北京市政府明確表示,要以市國有企業(yè)為主體完成垃圾設(shè)施的投資和建設(shè)。這主要是目前一些大城市財(cái)政資金充裕,特別是2009年上半年7萬多億元貸款資金投放后,這種想法為越來越多地方所提及。
對此,大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥則提醒到,政府投資模式可以避免與企業(yè)的矛盾,但是也會帶來投資效率低、運(yùn)營成本高的情況。“而無論是國有投資建設(shè),還是社會資本建設(shè),新體制的構(gòu)建都將是必須的”,金永祥說。
目前,PPP、DBO等新的商業(yè)模式正在一些二三線城市悄然興起。
采用PPP(公私合營)模式的垃圾處理項(xiàng)目有增多趨勢,即垃圾處理項(xiàng)目由政府投資建設(shè)、企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)營管理。采用這一模式,一方面,減少了政府垃圾處理費(fèi)的支付總額,增加了政府對項(xiàng)目的控制權(quán);另一方面,也減少了企業(yè)投資壓力。由于垃圾焚燒廠通常建設(shè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),地方政府普遍具有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),該種模式具有較好的應(yīng)用前景。
采用DBO(設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營)模式,可以實(shí)現(xiàn)政府采用公共財(cái)政或以下屬國有企業(yè)和城投公司作為平臺進(jìn)行投融資,在建設(shè)和運(yùn)營時(shí)可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu),由于具有建設(shè)和經(jīng)營一體化的特點(diǎn),可以促使項(xiàng)目公司提高建設(shè)質(zhì)量,降低全周期成本,與傳統(tǒng)BOT模式相比,將投資角色予以剝離,提高了運(yùn)營的專業(yè)性。在國外,法國、美國、日本等已在市政領(lǐng)域較大規(guī)模地采用這一模式,香港、澳門、臺灣地區(qū)已在垃圾焚燒和污水處理領(lǐng)域成功實(shí)踐了DBO模式。
中國光大國際有限公司高級項(xiàng)目經(jīng)理黃朝熊表示,目前,北京、天津、珠海、上海等地也正規(guī)劃啟動“政府投資,企業(yè)運(yùn)營”的新模式建設(shè)環(huán)保設(shè)施。“對于DBO模式,我們已經(jīng)感受到了市場需求”,黃朝熊說。
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