作者：環(huán)境保護部污染物排放總量控制司
編者按
當前，金融危機對我國經(jīng)濟的影響仍在繼續(xù)，擴內(nèi)需、保增長的壓力依然很大，污染減排面臨的形勢更為復(fù)雜。污染減排雖然在“十一五”規(guī)劃的前3年取得了階段性成果，但依然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。今年是“十一五”規(guī)劃減排沖刺年，明年是決勝年。我們必須清醒地認清形勢，加強謀劃，大力推進減排工作。
污染減排是在我國貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的實踐中提出的，是在環(huán)境、資源矛盾日益突出的困境中實施的。幾年來，污染減排立足國情，面對現(xiàn)實，著眼未來，在實踐中探索，在探索中實踐，日益成為環(huán)境保護工作的中心任務(wù)和重要抓手，成為當前我國探索環(huán)保新道路的重大實踐。
污染減排具有顯著的時代特征
污染減排是環(huán)境保護的一項重大戰(zhàn)略，同時又是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的一個有效機制，污染減排具備標本兼治的雙重功效，不僅是直面資源、環(huán)境危機的一項重大舉措，也是環(huán)境參與經(jīng)濟綜合決策的一個重要平臺，具有顯著的時代特征。
首先，污染減排是直面我國環(huán)境資源形勢的現(xiàn)實選擇。我國用30年時間走過了西方發(fā)達國家100多年的工業(yè)化、城市化道路，取得舉世矚目的成就。但是由于我國經(jīng)濟主要依賴出口帶動和投資拉動，經(jīng)濟增長粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失調(diào)，加之長期以來環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展，致使我國環(huán)境資源問題日益復(fù)雜，傳統(tǒng)環(huán)境問題沒有得到解決，新的環(huán)境問題又在不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出暴發(fā)型、復(fù)合型、壓縮型的局面，嚴重威脅到我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。嚴峻的環(huán)境資源形勢必須依賴嚴格的環(huán)保手段。
其次，污染減排是促進環(huán)境與經(jīng)濟融合的有效手段。環(huán)境問題從根本上說是人與自然關(guān)系問題，是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)問題。污染減排一方面通過減少主要污染物排放總量，降低自然環(huán)境中污染物含量，達到治理污染、改善環(huán)境的目的；另一方面又通過污染排放總量控制，約束粗放增長，推進集約發(fā)展，形成對經(jīng)濟增長方式和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的倒逼機制。
再次，污染減排是協(xié)調(diào)宏觀、微觀環(huán)境問題的重要平臺。從宏觀方面看，污染減排需要關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展方式，關(guān)注產(chǎn)業(yè)和能源政策，關(guān)注技術(shù)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整，從經(jīng)濟和能源層面把握主要污染物排放增量情況；同時，污染減排還需要加強排放總量的分配和減排計劃的制定，這必然涉及全國各地區(qū)、重要區(qū)域、流域和重點行業(yè)等發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展階段、環(huán)境容量和減排潛力等綜合問題。從微觀方面看，污染減排不僅需要通過工程、結(jié)構(gòu)和管理等具體的減排項目來實現(xiàn)，而且必須建立和完善配套的污染排放總量核查、核算等具體方式方法和制度體系，以及保障減排設(shè)施有效運行的政策措施。
此外，污染減排是統(tǒng)籌行政和市場手段的有效載體。加強主要污染物排放總量控制，并通過5年減排規(guī)劃、年度減排計劃以及嚴格的責(zé)任考核等措施來實現(xiàn)，具有較濃厚的行政色彩，可以較好地發(fā)揮我國社會主義行政體制的優(yōu)勢，體現(xiàn)政府的環(huán)保責(zé)任和環(huán)保為民的執(zhí)政理念。同時，加強污染物排放總量控制，推進污染減排，必然會使污染物排放總量指標日益成為經(jīng)濟發(fā)展的重要資源，成為企業(yè)發(fā)展的重要資本，這就為排污交易創(chuàng)造了市場化條件。污染減排不僅需要更多地依賴行政手段，而且隨著工作的推進，排污交易、環(huán)境補償、排污收費等市場化手段將會日益重要。污染減排是有效統(tǒng)籌行政和市場手段治理環(huán)境的重要載體。
污染減排在探索中實踐
幾年來，面對污染減排工作基礎(chǔ)薄弱、矛盾突出的實際情況，環(huán)保部門進行了積極而有益的探索:一是秉持了一個理念，即環(huán)境必須與經(jīng)濟相融合，從社會經(jīng)濟層面、從再生產(chǎn)全過程研究解決環(huán)境問題；二是明確了一個思路，即污染減排必須充分依賴各級政府和有關(guān)部門；三是建立了一套制度，即建立了減排統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，并配套制定了總量核查核算及相關(guān)制度方法；四是培養(yǎng)了一支隊伍，即從上到下培養(yǎng)了一支比較專業(yè)的污染減排隊伍。此外，還及時研究推進了嚴格考核、加強調(diào)度、強化預(yù)警、淡化基數(shù)以及工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排等一系列措施。通過不斷的探索并在探索中勇于實踐，逐步打開了污染減排的工作局面，取得了十分可喜的成果:
(一)促進了環(huán)保能力建設(shè)。通過污染減排管理機制，“十一五”以來極大地加快了環(huán)保能力建設(shè)。一是初步建成了比較配套的環(huán)保執(zhí)法監(jiān)察、重點污染源在線監(jiān)測監(jiān)控能力；二是我國火電脫硫機組比例從2005年的不足12％，提高到目前約62％；三是各類城鎮(zhèn)污水處理廠相繼建成，污水處理能力和污水處理率得到提高，一些多年難以建成的污水處理廠由于減排倒逼機制而迅速建成運行。四是3000多家重點排污企業(yè)建成深度治理設(shè)施，極大地提升了我國工業(yè)污染治理水平。
(二)推進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。淘汰關(guān)閉落后產(chǎn)能是實現(xiàn)污染減排的一項重要措施，也是污染減排要達到的一個重要目標。由于減排考核機制和總量控制機制，各地區(qū)、各有關(guān)部門和企業(yè)紛紛加大了上大壓小、減量置換、關(guān)停落后的步伐。
(三)遏制了環(huán)境惡化勢頭。通過污染減排，遏制了我國化學(xué)需氧量和二氧化硫排放量長期增長的勢頭，2007年首次實現(xiàn)“雙下降”，2008年保持了“雙下降”，今年上半年繼續(xù)呈現(xiàn)雙下降的良好態(tài)勢。
(四)豐富了環(huán)保工作內(nèi)涵。一是強化了環(huán)保部門的綜合協(xié)調(diào)職能。二是擴大了環(huán)保工作的領(lǐng)域和縱深。三是強化了環(huán)保部門的職能。
(五)提升了社會環(huán)保理念。減排不僅僅是一項環(huán)保工作，也是一項經(jīng)濟工作，還是一項社會工作，并已日益成為一種社會理念、生活方式和發(fā)展模式，推動了社會各界積極參與資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)，提升了社會環(huán)保理念。
污染減排任重道遠
污染減排雖然取得了階段性成果，但依然面臨許多困難和挑戰(zhàn)。從近期看，金融危機對我國經(jīng)濟的影響仍在繼續(xù)，擴內(nèi)需、保增長的壓力依然很大，污染減排面臨的形勢更為復(fù)雜。從長遠看，我國正處于工業(yè)化、城市化加速發(fā)展階段，對重化產(chǎn)業(yè)有著剛性需求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整將是一個長期的過程，這必然會給污染減排形成持續(xù)的壓力。從減排工作自身看，隨著工作的深入，以污水處理廠、火電脫硫設(shè)施建設(shè)為重點的工程減排空間日益縮小，減排難度逐步加大；大氣環(huán)境氮氧化物污染和水環(huán)境富營養(yǎng)化問題突出，擴大污染減排范圍的壓力日顯。面對今后污染減排復(fù)雜的形勢，我們必須進一步加強謀劃，夯實基礎(chǔ)，堅定意志，勇于創(chuàng)新，一如既往持續(xù)地推進減排工作。
(一)確保完成“十一五”目標。“十一五”前3年，在十分困難的情況下，實現(xiàn)了任務(wù)完成進度趕上時間進度；今年以來，在金融危機復(fù)雜形勢下，堅持減排“目標不變、要求不降、力度不減”，保持了污染減排持續(xù)推進的良好態(tài)勢。今年是減排沖刺年，明年是決勝年，必須牢牢把握減排工作的主動權(quán)，抓住機遇，克服困難，一方面充分利用國家擴大內(nèi)需之機，大力推進減排工程建設(shè)，充分借助市場倒逼機制，加快結(jié)構(gòu)減排進度；另一方面努力克服金融危機對減排的負面影響，嚴格環(huán)境準入，加強減排監(jiān)管，保障減排設(shè)施有效運行，提高減排效益和投資效益。
(二)科學(xué)謀劃“十二五”思路。“十二五”污染減排的任務(wù)更重，難度更大。要認真總結(jié)分析“十一五”減排經(jīng)驗教訓(xùn)，積極謀劃“十二五”思路。一是要研究分析化學(xué)需氧量和二氧化硫繼續(xù)減排的指標、重點領(lǐng)域和主要措施。二是要研究明確新增污染物，如氮氧化物、氨氮等納入減排的必要性、可行性以及配套技術(shù)和基礎(chǔ)支撐條件。三是要研究污染減排的領(lǐng)域，除繼續(xù)做好工業(yè)、生活等領(lǐng)域減排外，應(yīng)研究將交通、農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖等納入減排范圍的可行性。四是要研究拓寬減排內(nèi)容，在現(xiàn)行以行政區(qū)劃作為減排考核單位的基礎(chǔ)上，考慮加強重點流域、區(qū)域、重點行業(yè)或企業(yè)等針對性的減排考核管理。五是研究污染減排的管理創(chuàng)新和機制創(chuàng)新問題，進一步完善減排管理制度體系、方法體系和核算體系。
(三)切實加強減排基礎(chǔ)性工作。污染減排涉及經(jīng)濟政策、技術(shù)政策、排放強度、排污系數(shù)、考核評估體系等一系列問題，而且全國各地區(qū)差異明顯，加強污染減排基礎(chǔ)性工作是確保污染減排科學(xué)、規(guī)范的前提。一要從實踐上升到理論，加強污染減排的理論研究，增強理論指導(dǎo)，提高工作的預(yù)見性；二要研究完善環(huán)境統(tǒng)計指標體系，規(guī)范統(tǒng)計范圍和方法，盡可能核準基數(shù)，加強統(tǒng)計數(shù)據(jù)與減排核算數(shù)據(jù)的銜接；三要加強行業(yè)排放強度、人均排放系數(shù)、單位GDP排放情況等問題的深入研究，科學(xué)規(guī)范排污增量核算方法；四要加強并規(guī)范減排管理信息化工作，充分利用信息化手段，努力創(chuàng)新核查核算方法。
(四)大力推進減排市場化機制。目前污染減排主要依靠行政手段，但人為性強，容易積累矛盾。下一步必須推進污染減排的市場化機制。一方面應(yīng)積極完善污染減排稅價政策。協(xié)商有關(guān)部門研究出臺污水處理廠運行電價、非電行業(yè)脫硫和火電行業(yè)脫硝電價優(yōu)惠政策；適度提高城鎮(zhèn)污水處理收費和排污收費標準；建立完善企業(yè)和地區(qū)減排財政補貼激勵機制。通過經(jīng)濟的辦法促進減排。另一方面要加強排污交易試點步伐。在太湖、浙江排污交易試點工作的基礎(chǔ)上，積極完善環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，合理確定企業(yè)排污權(quán)責(zé)，逐步規(guī)范排污交易管理辦法，強化排污總量控制，促進外部環(huán)境成本內(nèi)部化，推進污染減排可持續(xù)發(fā)展。
(五)努力強化減排的倒逼機制。節(jié)能減排是改善環(huán)境質(zhì)量，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要抓手。要進一步加強排污總量控制，嚴格總量指標管理，把排污總量指標作為新上項目的前置條件，進一步強化污染減排對經(jīng)濟發(fā)展方式的倒逼機制，約束企業(yè)盲目投資擴產(chǎn)，限制地方經(jīng)濟粗放增長，進一步推進企業(yè)“上大壓小”、減量置換、關(guān)停并轉(zhuǎn)、結(jié)構(gòu)升級，引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，淘汰、取締落后產(chǎn)能，大力推進循環(huán)經(jīng)濟和清潔生產(chǎn)。
(六)加強減排政策、法規(guī)建設(shè)。著眼于污染減排和排污總量管理工作的長期性和艱巨性，必需加強污染減排政策和法規(guī)建設(shè)，這既是做好減排工作的必然要求，也是依法行政的客觀需要。重點突出3個方面:研究開展污染減排高層次立法工作，提高法規(guī)制度權(quán)威性；建立完善污染減排總量控制、排污交易、排污許可等配套法規(guī)體系，搞好統(tǒng)籌銜接；根據(jù)國務(wù)院節(jié)能減排綜合性工作方案，細化區(qū)域限批、行政處罰、企業(yè)責(zé)任追究等處罰措施，以便于更好地操作執(zhí)行。
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