2014-02-07 14:07:22
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心（RCCEF）和當(dāng)代綠色經(jīng)濟(jì)研究中心共同舉辦的“中國氣候融資公共資金機(jī)制創(chuàng)新研討會(huì)”近日在京舉辦。會(huì)上發(fā)布的《2013中國氣候融資報(bào)告：公共資金機(jī)制創(chuàng)新》（以下簡稱“報(bào)告”）指出，我國每年氣候融資資金缺口將超過兩萬億元，報(bào)告就推進(jìn)公共資金機(jī)制創(chuàng)新提供了政策建議。
《2013中國氣候融資報(bào)告》是中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心在氣候融資領(lǐng)域發(fā)表的第三份年度氣候融資報(bào)告。研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，公共資金在未來10年仍然是氣候融資市場最重要的驅(qū)動(dòng)力量?；诖?，報(bào)告對公共資金從資金來源到運(yùn)用，從制度環(huán)境建設(shè)到具體近期政策突破口進(jìn)行了系統(tǒng)研究。
1 氣候融資面臨多重挑戰(zhàn)
公共資金仍是主要來源
“在節(jié)能減排政策和清潔技術(shù)商機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，近年來投向低碳領(lǐng)域的資金快速增加。但實(shí)現(xiàn)中國已公布應(yīng)對氣候變化國家方案和具體目標(biāo)的融資需求和總量目標(biāo)仍然未決。同時(shí)，基于‘共同但有區(qū)別的責(zé)任’原則，發(fā)達(dá)國家投向發(fā)展中國家的承諾資金金額、機(jī)制也仍然懸而未決，國內(nèi)氣候融資仍面臨多重挑戰(zhàn)。”RCCEF主任王遙研究員介紹說。
王遙說，我們從2011年開始提出氣候資金流生命周期的分析框架后，初步完成了供給分析，今年更進(jìn)一步重點(diǎn)對資金需求和公共資金機(jī)制進(jìn)行了研究。報(bào)告指出，在未來一定時(shí)間內(nèi)，公共資金仍需要較大規(guī)模的介入。
據(jù)了解，在目前各種與氣候相關(guān)的政策中，新能源補(bǔ)貼仍然是最重要的激勵(lì)手段，它帶動(dòng)了企業(yè)直接投資為主的氣候融資模式。但隨著產(chǎn)業(yè)泡沫的到來，新能源產(chǎn)業(yè)已經(jīng)渡過了技術(shù)成熟度曲線的快速發(fā)展期，進(jìn)入一個(gè)相對理性的發(fā)展階段。由于我國低碳技術(shù)整體上尚未成熟，通過碳市場募集的資金非常有限，公共資金在推動(dòng)氣候變化方面仍處于一個(gè)非常重要的角色。同時(shí)，報(bào)告認(rèn)為，對于投資者來說，在沒有明確碳價(jià)格信號(hào)的情況下，碳減排項(xiàng)目不具備顯著的投資吸引力。
“公共資金要發(fā)揮主導(dǎo)的作用，當(dāng)然，主導(dǎo)并不是說主體就是公共資金，實(shí)際上主要是起到一個(gè)引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，這是公共資金公共投入的一個(gè)非常重要的功能。” 國家發(fā)改委應(yīng)對氣候變化司司長、首席談判專家蘇偉肯定了公共資金的作用。
參與本次研究的RCCEF主任助理陳波博士表示，公共資金機(jī)制對重構(gòu)氣候融資市場的激勵(lì)體系、促進(jìn)市場的融合和規(guī)?；l(fā)展具有重要作用，尤其是公私合作等補(bǔ)償機(jī)制形成杠桿作用，撬動(dòng)私人投資，平衡風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配，形成引導(dǎo)、示范和激勵(lì)等多重作用。
2 積極建立碳基金體系
呼吁發(fā)達(dá)國家履行綠色責(zé)任
報(bào)告對國內(nèi)外幾十個(gè)國家和地區(qū)的氣候公共資金機(jī)制進(jìn)行了深入研究，認(rèn)為有許多成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如氣候基金或碳基金是國際社會(huì)普遍使用的公共資金媒介形式，這可以在靈活性和政策公益性之間形成較好的平衡關(guān)系。
“中國要想促進(jìn)氣候融資的規(guī)?；l(fā)展，必須重視公共資金機(jī)制的設(shè)計(jì)，但目前無論公共資金來源還是使用媒介，都無法支撐其大規(guī)模發(fā)展。我們在報(bào)告中提出建立氣候融資綠色種子基金以及地方與國家合作的碳基金體系的政策建議。這是目前比較切實(shí)可行的解決思路。”RCCEF副主任劉倩博士說。
針對我國的情況，科技部原副部長劉燕華提出了一種可能性：“可以大膽地提出一個(gè)設(shè)想，就是在中國建立一個(gè)低碳銀行?，F(xiàn)在金融體制也在改革，所以就不能按照傳統(tǒng)的中國式管理方式來管理低碳問題。”
清華大學(xué)核能與新能源研究院教授吳宗鑫認(rèn)為，低碳的風(fēng)險(xiǎn)問題值得進(jìn)一步考慮。
對此，劉燕華提到了保險(xiǎn)業(yè)在氣候融資中的作用。他介紹說，瑞士在保險(xiǎn)業(yè)已經(jīng)開始全面介入氣候變化，保險(xiǎn)業(yè)將來有可能成為應(yīng)對氣候變化問題、社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的主力軍，不是光投錢。“所以，我建議能夠把保險(xiǎn)體系納入到氣候融資的研究中。”
報(bào)告提出了相關(guān)建議，即在國家開發(fā)銀行設(shè)立綠色投資部門，專門用于我國急需優(yōu)先發(fā)展但社會(huì)資本不愿介入的綠色領(lǐng)域。“新設(shè)部門必須樹立投資的雙重目標(biāo)。一方面是實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排、保護(hù)環(huán)境、提高自然資源的使用效率、保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)發(fā)展等綠色目標(biāo)；另一方面作為盈利性機(jī)構(gòu)，可通過股票、債券和擔(dān)保等各種形式對項(xiàng)目進(jìn)行投資，但不提供優(yōu)惠貸款或補(bǔ)貼。”
據(jù)悉，綠色氣候基金是一個(gè)非常重要的國際氣候公共基金的機(jī)制。財(cái)政部國際司國金三處副處長郭文松認(rèn)為，綠色氣候基金跟發(fā)達(dá)國家履行自己的綠色責(zé)任是密切相關(guān)的，國際對這個(gè)基金寄予厚望。但由于基金沒有到位，綠色氣候基金成立4年了，但目前還沒有投入。因此，呼吁發(fā)達(dá)國家履行自己的綠色和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”
3 碳交易市場值得鼓勵(lì)
綠色銀行撬動(dòng)私人資金
據(jù)了解，由于一級(jí)碳市場的配額發(fā)行數(shù)量固定，發(fā)行次數(shù)較少，市場活躍性較低，拍賣機(jī)制是一級(jí)市場最有效的分配機(jī)制和定價(jià)方式。同時(shí)，拍賣能夠?yàn)檎块T提供大量的收入，這些收入可以被用來治理環(huán)境或是提高社會(huì)福利。拍賣是碳市場募集資金的有效方式，在同樣的碳約束下，拍賣資金的有效使用可以明顯降低企業(yè)承擔(dān)的碳成本。
“我們中心在2013年承擔(dān)了廣東省碳排放權(quán)拍賣和一級(jí)市場平臺(tái)建設(shè)的研究項(xiàng)目，系統(tǒng)提出了一級(jí)市場建設(shè)的方案。這一方案最終被廣東省所采納，并成功完成了兩次拍賣活動(dòng)，募集資金將近4億元。”王遙介紹說：“由于較高的政策和市場風(fēng)險(xiǎn)，碳排放權(quán)目前還不能被廣泛地作為資產(chǎn)使用，這也限制了碳金融業(yè)務(wù)的發(fā)展。”報(bào)告建議逐步開展對碳排放權(quán)資產(chǎn)化的探討工作，幫助金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)建立合理的排放權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。
據(jù)介紹，我國去年年底有5個(gè)碳交易試點(diǎn)啟動(dòng)，剩下的兩個(gè)可能春節(jié)前后也會(huì)啟動(dòng)。中信證券鄭喜鵬認(rèn)為，碳交易和氣候融資既有關(guān)系也有區(qū)別，碳交易其實(shí)是靠市場本身來配置資源的機(jī)制。
“投資者是趨利而去的，包括財(cái)政投資也應(yīng)該有效率，我們搞氣候融資也好，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的融資也好，減排、治理模式的贏利點(diǎn)在哪里要測算一下?，F(xiàn)在沒有這種測算，比如現(xiàn)在我們減排二氧化碳的項(xiàng)目如果要去投資或者要財(cái)政出錢的話，到底每塊錢減幾克是應(yīng)該支持的？作為一個(gè)決策部門應(yīng)該看到這種東西，就是我這么多錢到底減誰，哪個(gè)效益最好。” 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任原慶丹強(qiáng)調(diào)了市場的作用。
在解決氣候融資的問題上，銀行無疑扮演著一個(gè)重要的角色。而如何利用銀行的杠桿作用仍是一個(gè)值得探討的問題。
國家氣候變化專家委員會(huì)副主任、清華大學(xué)原副校長何建坤以英國的綠色銀行為例，談到了銀行的作用。它主要是用政府的公共資金投入來撬動(dòng)社會(huì)資金向綠色發(fā)展方面投入，銀行本身是營利的，不是一種公益性的機(jī)構(gòu)。但它有很強(qiáng)的專業(yè)隊(duì)伍去分析綠色投資領(lǐng)域哪有新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和贏利機(jī)會(huì)，看準(zhǔn)之后投入一部分錢作為引導(dǎo)資金，然后再讓社會(huì)上很多沒有這種專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的投資銀行和公益資金跟著他一起投入?？赡芫褪怯靡粔K錢來撬動(dòng)10塊錢投入資金，因?yàn)楹苤匾睦砟罹褪遣灰ジ鐣?huì)上競爭商業(yè)的機(jī)會(huì)，而是創(chuàng)造新的商業(yè)機(jī)會(huì)，讓更多的私人資金進(jìn)入，從而擴(kuò)大在綠色領(lǐng)域當(dāng)中的投資，就是說要撬動(dòng)社會(huì)資金。
事實(shí)上，在市場機(jī)制的作用方面，國外已經(jīng)有了一些可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。英國大使館專家Edward Baker介紹了英國的碳捕捉與封存技術(shù)（CCS）。“在英國，我們盡量使用市場機(jī)制來應(yīng)對氣候變化的環(huán)境問題，CCS就是其中的一種。英國可再生能源的應(yīng)用現(xiàn)在已經(jīng)趨向正規(guī)，現(xiàn)在是12%，未來會(huì)漲到30%。我們?nèi)匀恍枰獨(dú)夂兔?，我們需要煤炭，也需要減碳的技術(shù)。其次，它是一種高能耗的技術(shù)，但基本技術(shù)已經(jīng)成功應(yīng)用在油和化工行業(yè)。現(xiàn)在還需要努力的是把碳捕捉和封存整體上用到電力部門，在英國現(xiàn)在有10億英鎊的錢用來支持CCS項(xiàng)目。”
4 構(gòu)建環(huán)境稅收體制
該懲罰要懲罰，該優(yōu)惠要優(yōu)惠
隨著全球氣候問題的日益凸顯，應(yīng)對氣候變化作為一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，在政府職能中的體現(xiàn)也需逐步增強(qiáng)。據(jù)了解，目前公共財(cái)政中尚無明確的氣候變化資金科目，各類與氣候變化相關(guān)的中央財(cái)政支出預(yù)算分散在節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務(wù)等10多項(xiàng)類級(jí)科目下，相關(guān)資金分散在不同政府部門調(diào)控和分配之下，資金的管理辦法和監(jiān)管制度不盡相同，甚至重復(fù)應(yīng)用在某些重點(diǎn)項(xiàng)目上。
針對這一問題，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長馬海濤提出建議，應(yīng)該在政府收支分類和預(yù)算科目上單獨(dú)列一個(gè)叫應(yīng)對氣候變化的類級(jí)項(xiàng)目，然后在它里面再設(shè)比如一些具體的項(xiàng)目，比如應(yīng)對氣候變化等。
對此，財(cái)政部科學(xué)研究所副所長蘇明補(bǔ)充道：“由于目前氣候問題非常復(fù)雜，比較可行的是在環(huán)境節(jié)能科目的基礎(chǔ)上加一個(gè)氣候，這樣不僅對氣候資金的加強(qiáng)有好處，同時(shí)我們國家整體上的氣候體制也會(huì)有一個(gè)共同的改變。”
此外，報(bào)告認(rèn)為，在我國當(dāng)前的融資和財(cái)稅體制下，地方氣候融資的推進(jìn)還存在諸多障礙，突出表現(xiàn)為地方缺少支柱性稅種和主體稅源、公共服務(wù)責(zé)任和財(cái)力不匹配、地方債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、城市基礎(chǔ)設(shè)施建過度依賴土地收入政策等。在這樣的背景下，為地方氣候融資，高效落實(shí)地方應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn)略和行動(dòng)，需要進(jìn)行必要的地方財(cái)稅體制改革。
針對這一問題，蘇明認(rèn)為，稅收體制的構(gòu)建對氣候融資和機(jī)制的建立也非常重要，應(yīng)包括資源稅、環(huán)境稅、碳稅和稅制綠化等。該懲罰的要懲罰，該優(yōu)惠要給予優(yōu)惠。
