2014-05-05 13:26:15
環(huán)境標準在環(huán)保工作中起到了一定的引領和支撐作用。人們常說“標準即法”、“標準是強制性的”，顯示了環(huán)境標準的重要性。但是，如果籠統(tǒng)地說標準是強制性或非強制性的，就可能導致標準實施中的誤用、無用和濫用，反而削弱標準的實施效果。因此，要讓環(huán)境標準的強制性更好地發(fā)揮作用，就必須弄清環(huán)境標準強制性的相關問題。
標準的強制性，在于對違反標準的后果的處罰具有強制性。正本清源，標準的強制性來自法律，而非標準本身。
首先，“標準即法”的說法欠妥?！读⒎ǚā芬?guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等5類法，以及國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等兩類準法?！稑藴驶ā贰ⅰ董h(huán)境保護法》等法律規(guī)定的標準由國務院主管部門和地方政府制定，其制定主體與規(guī)章相似，但標準不屬于這7類法或準法。
其次，標準不能規(guī)定強制性處罰措施。刑事、民事責任由刑事法律、民事法律規(guī)定，不屬于標準規(guī)定內容；根據(jù)《行政處罰法》的相關規(guī)定，標準也不能規(guī)定行政處罰措施；《行政強制法》規(guī)定行政強制措施只能由法律、行政法規(guī)設定，同樣排除了標準。
再次，違反強制性標準的罰則已在法律中明確。對于違反強制性產(chǎn)品標準的，《標準化法》及相關法律規(guī)定，由工商等部門沒收產(chǎn)品和違法所得、處以罰款等；對于違反強制性環(huán)境標準的，《環(huán)境保護法》等法律規(guī)定由環(huán)保部門或地方政府處以罰款、限期治理、責令關閉等；對于違反工程建設、食品安全、醫(yī)藥衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等強制性標準的，其上位法律分別規(guī)定由相應的執(zhí)法監(jiān)管部門采取各類處罰措施。
因此，強制性標準本質上是實施法律的配套技術工具，其強制性源自上位法的規(guī)定。這種體例不同于國外技術法規(guī)，不是將標準技術內容直接寫入法律法規(guī)，而是由法律授權主管部門來制定標準的形式細化以及判斷合法與否的依據(jù)。強制性標準只有放到對應的法律制度中才具有強制性，環(huán)境標準也不例外。
我國關于強制性標準的法律制度在逐漸發(fā)展、完善，環(huán)境標準的法律強制性也在逐步提升。
強制性環(huán)境標準主要是《環(huán)境保護法》規(guī)定的國家、地方兩級環(huán)境質量標準和污染物排放標準，按環(huán)境要素分為：《水污染防治法》規(guī)定的國家、地方兩級水環(huán)境質量標準和水污染物排放標準；《大氣污染防治法》規(guī)定的國家、地方兩級大氣環(huán)境質量標準和大氣污染物排放標準；《環(huán)境噪聲污染防治法》規(guī)定的國家噪聲環(huán)境質量標準和環(huán)境噪聲排放標準；《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定的國家固體廢物污染環(huán)境防治技術標準；《放射性污染防治法》規(guī)定的國家放射性污染防治標準。
40年來我國環(huán)境法律法規(guī)標準的強制性在不斷提升：上世紀70年代，標準執(zhí)行依靠行政指令，幾乎無法可依；上世紀八九十年代，《環(huán)境保護法》等法律原則性規(guī)定地方政府對轄區(qū)環(huán)境質量負責，并規(guī)定排放超標者應繳納超標排污費；2000年修訂的《大氣污染防治法》確立了排放標準“超標即違法”原則，“十一五”以來，減排考核探索開展了對政府環(huán)境質量目標的考核，并在2008年修訂的《水污染防治法》中得到進一步強化；2013年，“兩高”司法解釋出臺，將多次、多倍超標排放列為定罪量刑條件。在《環(huán)境保護法》修訂過程中，各方廣泛要求進一步明確質量、排放標準的達標責任，并進一步加大超標問責力度，新環(huán)保法將帶來環(huán)境標準強制性的新提升。
正是這些日益嚴格的法律規(guī)定，使人們越來越重視環(huán)境標準，甚至提到“標準即法”的高度，達標已成為監(jiān)督執(zhí)法中最常見的判斷工具。一方面，這反映出環(huán)保工作的進步，但另一方面，在法律制度不完善、社會環(huán)境意識不夠、依法行政能力不足的情況下，也帶來標準過度使用的問題。其中，最突出的問題是，基層環(huán)保部門、社會公眾、專家媒體在評價具體排放行為時，對環(huán)評承諾、環(huán)保協(xié)議棄置不顧，而將排放標準作為唯一評判依據(jù)，由此得出標準過寬、過嚴等結論。強制性國家環(huán)境標準“硬落地”，在各種具體地點、具體污染源監(jiān)管中被“一刀切”執(zhí)行，不是標準強制性執(zhí)行到位，而是在實施中削弱了標準的強制性。
當前，環(huán)境保護部對強制性國家環(huán)境標準管理嚴格，在充分開展前期技術工作的基礎上，必須履行嚴謹?shù)男姓彶槌绦颍瑯藴使芾肀旧淼姆梢?guī)定和配套管理措施明確、健全。其實，影響標準實施效果的主要因素不在標準制定主體和制定程序，而在于以下3個方面：
一是標準本身的技術內容是否科學、可操作。這需要標準制定工作擁有足夠的專業(yè)科研基礎支撐，為此必須加大環(huán)境標準的科研投入力度。
二是實施標準的管理手段是否健全。這需要相應政策措施、法律制度的保障，為此，必須通過《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》和《排污許可證條例》等立法工作，著力健全排污許可證制度、環(huán)境信息公開制度、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管制度等一系列實施環(huán)境標準的關鍵法律制度。
三是支撐標準實施的人力、資金、技術力量是否充足。這需要加強環(huán)保執(zhí)法監(jiān)管能力建設，尤其是基層環(huán)境部門監(jiān)測、監(jiān)察等技術隊伍、基本設施、儀器裝備等能力建設，同時積極引導社會機構承擔行政管理部門可以轉移的職能，充分利用市場力量推動標準實施。
作者單位：山東省東營市環(huán)境監(jiān)測站
