2014-08-20 16:10:44
《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣十條》）實(shí)施行將滿一年。
這一年，恰遇全面深化改革啟動(dòng)。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)層面的調(diào)整和變化，既為《大氣十條》的實(shí)施提供了難得的機(jī)遇，同時(shí)又帶來(lái)了不小的挑戰(zhàn)。
本報(bào)記者梳理這些機(jī)遇和挑戰(zhàn)發(fā)現(xiàn)，就像霧霾本身一樣，《大氣十條》在執(zhí)行過(guò)程中也存在一些“霧霾”，存在一些不確定性因素。
其中，有經(jīng)濟(jì)層面的，有政治層面的，有法律層面的，有社會(huì)層面的，有的涉及體制，有的牽涉利益，有的涉及技術(shù)，有的則涉及態(tài)度。
撥開(kāi)這些“霧霾”，我們是否有十拿九穩(wěn)的把握？未來(lái)4年，《大氣十條》究竟十拿幾穩(wěn)？
（一）經(jīng)濟(jì)下行，利好還是利空？
河北省今年第一季度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)讓不少人大跌眼鏡。GDP同比增長(zhǎng)4.2%，增速同比回落5.4個(gè)百分點(diǎn)，低于全國(guó)3個(gè)百分點(diǎn)以上。
這一過(guò)程恰好伴隨大氣污染治理的升級(jí)，伴隨著河北省“6643”工程的強(qiáng)力實(shí)施。和人們之前的預(yù)期一樣，大氣污染治理一定程度上影響了河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
數(shù)據(jù)顯示，河北鋼鐵產(chǎn)能壓減任務(wù)占全國(guó)的3/4，減煤任務(wù)占京津冀三地總和的六成多。初步測(cè)算顯示，僅壓減鋼鐵產(chǎn)能一項(xiàng)，將影響工業(yè)增加值兩個(gè)百分點(diǎn)。
類(lèi)似的影響在別的地區(qū)也開(kāi)始呈現(xiàn)。如何才能既保藍(lán)天不失色，又保發(fā)展不失速？如果眼下必須在二者中間有所取舍，我們應(yīng)該做出何種選擇？
同樣值得思考的問(wèn)題還有很多：大氣污染治理對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的直接影響究竟有多大？這種影響將持續(xù)多長(zhǎng)時(shí)間？整個(gè)社會(huì)能在多大程度上接受這種影響？地方政府能在多大程度上承受這種影響？大氣污染治理會(huì)否受到穩(wěn)增長(zhǎng)的影響？如何規(guī)避這種影響……
可以預(yù)見(jiàn)，今后一段時(shí)間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力還將持續(xù)存在，并有加大的可能。這對(duì)大氣污染治理究竟是利好還是利空，值得好好研究。
（二）壓力陡增，求快還是求準(zhǔn)？
一年來(lái)，地方政府治理大氣污染的壓力陡增，希望環(huán)境質(zhì)量改善的速度快一點(diǎn)、再快一點(diǎn)，這樣，對(duì)上對(duì)下都好交代，自身也有政績(jī)。
其對(duì)環(huán)保部門(mén)的要求也在悄悄地發(fā)生著變化。原來(lái)，由于擔(dān)心影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府或明或暗地要求環(huán)保部門(mén)配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，環(huán)境質(zhì)量改善成了政績(jī)考核重要內(nèi)容，地方政府希望環(huán)保等部門(mén)盡快改善環(huán)境質(zhì)量。
于是我們看到，去年，一些地方甚至提出了“11月底退出環(huán)境空氣質(zhì)量排名倒數(shù)前十”等現(xiàn)在看來(lái)不切實(shí)際的目標(biāo)，最后也都不了了之。
急于求成的心態(tài)不可避免地導(dǎo)致一些地方采取一些急功近利的措施，這對(duì)大氣污染治理來(lái)說(shuō)并不是好消息。
其實(shí)，改善大氣環(huán)境質(zhì)量的急切心情可以理解，也符合公眾期盼，但如果操之過(guò)急，不做可行性分析，不做長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，其結(jié)果往往是欲速則不達(dá)。
重壓之下，各地能否擺正心態(tài)？能否把握好穩(wěn)準(zhǔn)狠的節(jié)奏？能否真正按照環(huán)境治理的規(guī)律辦事？直接體現(xiàn)出地方政府的政績(jī)觀，直接考驗(yàn)著地方政府的執(zhí)政能力和政治智慧。
（三）新法加嚴(yán)，機(jī)遇還是挑戰(zhàn)？
出租車(chē)司機(jī)闖一個(gè)紅燈，罰款、扣分、停車(chē)學(xué)習(xí)一周，損失加起來(lái)半個(gè)月收入沒(méi)了，所以沒(méi)人敢以身試法。對(duì)于違法排污企業(yè)，法律也應(yīng)該體現(xiàn)出這樣的威嚴(yán)。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明顯加大了處罰力度，明年1月1日這部法律即將正式實(shí)施，《大氣污染防治法》修訂工作也已經(jīng)納入立法規(guī)劃。所有這些，都為加強(qiáng)大氣污染治理增加了砝碼。
問(wèn)題在于，法律有了，能不能用？會(huì)不會(huì)用？敢不敢用？ 能不能用，考驗(yàn)相關(guān)制度配套的完善程度；敢不敢用，考驗(yàn)環(huán)保部門(mén)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)；會(huì)不會(huì)用，考驗(yàn)環(huán)保隊(duì)伍的能力水平。
現(xiàn)在，距離新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施只剩下不到半年時(shí)間，當(dāng)務(wù)之急是，要通過(guò)各種途徑讓大家知道新法新在哪、銳在哪，讓大家明白自身差在哪、弱在哪。
按日計(jì)罰如何具體操作？行政扣押能夠真正執(zhí)行？地方保護(hù)會(huì)否影響執(zhí)法？這些不僅是環(huán)保部門(mén)應(yīng)該思考的問(wèn)題，也是立法部門(mén)需要關(guān)注的重點(diǎn)，是地方政府應(yīng)該思考的課題。
目前可以預(yù)見(jiàn)的是，法律更加完善后，大氣污染防治會(huì)有一個(gè)加速的過(guò)程，同時(shí)也會(huì)面臨一系列新問(wèn)題、新情況。我們應(yīng)該在思想上、技術(shù)上、能力上做好準(zhǔn)備，并有意識(shí)地做好相應(yīng)的政策儲(chǔ)備。
（四）協(xié)同發(fā)展，重利還是重義？
在京津冀一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略的大背景下，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控迎來(lái)了重大機(jī)遇。
與經(jīng)濟(jì)方面不同行政區(qū)域訴求存在明顯差異相比，環(huán)境保護(hù)，尤其是大氣污染治理成為區(qū)域合作的最大公約數(shù)。污染是共發(fā)癥，都想解決，單靠自身又都解決不了。
一體化發(fā)展，首先應(yīng)該是環(huán)保的一體化。在這其中，尤以大氣污染治理為當(dāng)前的重中之重，這是機(jī)遇。治理大氣，牽涉到區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重組，很多時(shí)候要觸及到各地的實(shí)際利益，這是挑戰(zhàn)。
對(duì)京津冀來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)一體化程度低，發(fā)展差異大，產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的空間很大。北京做出外遷企業(yè)的決定后，河北省很多地方表現(xiàn)出了很高的承接熱情。產(chǎn)業(yè)可以轉(zhuǎn)移，但污染不能轉(zhuǎn)移，這是必須把握好的原則。
大氣污染，不分區(qū)域，邊界模糊，理應(yīng)在區(qū)域一體化過(guò)程中打頭陣。但從以往的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一旦牽涉到不同的行政區(qū)劃，牽涉到利益的調(diào)整，事情往往就變得復(fù)雜起來(lái)。
有消息說(shuō)，國(guó)務(wù)院已經(jīng)成立了高規(guī)格的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，并將生態(tài)環(huán)境治理列為當(dāng)前重點(diǎn)工作之一，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控方面的更大動(dòng)作由此更加值得期待。
（五）數(shù)據(jù)打架，信你還是信他？
去年末，中科院大氣物理所等研究機(jī)構(gòu)一項(xiàng)關(guān)于北京地區(qū)PM2.5化學(xué)組成及來(lái)源的研究引發(fā)口水戰(zhàn)。汽車(chē)尾氣與垃圾焚燒對(duì)大氣污染貢獻(xiàn)只占4%的研究結(jié)果，明顯與公眾的常識(shí)性判斷不符。
事實(shí)上，對(duì)于PM2.5的來(lái)源，所有人都能說(shuō)上兩句，同時(shí)幾乎所有人又都說(shuō)不清、說(shuō)不準(zhǔn)，其中也包括一些研究機(jī)構(gòu)，原因就在于缺乏權(quán)威的源解析。
源解析的滯后，直接導(dǎo)致這樣幾種后果：一是各地容易夸大外來(lái)傳輸污染物的影響，而較少公開(kāi)談?wù)撟陨韺?duì)相鄰地區(qū)的影響，導(dǎo)致相鄰地區(qū)互相指責(zé)；
二是不同的利益主體容易有意無(wú)意地壓低自身對(duì)污染的“貢獻(xiàn)”，機(jī)動(dòng)車(chē)主說(shuō)尾氣污染就像“放了個(gè)屁”，路邊燒烤、渣土運(yùn)輸?shù)葟臉I(yè)者也都覺(jué)得自身行為對(duì)大氣污染來(lái)說(shuō)“無(wú)所謂”；
三是導(dǎo)致地方政府無(wú)法對(duì)癥下藥，有時(shí)甚至可能下錯(cuò)藥?！洞髿馐畻l》出臺(tái)后，各地相繼出臺(tái)了實(shí)施方案，但仔細(xì)分析起來(lái)，這些方案雷同度很高，鮮有本地特色的治污措施，主要原因就在于此。
現(xiàn)在看來(lái)，雖然源解析非常復(fù)雜，但其步伐到了必須加快的時(shí)候。有消息說(shuō)，權(quán)威的源解析研究已經(jīng)獲得了進(jìn)展，希望這樣的研究早些面世。
（六）應(yīng)急預(yù)警，求穩(wěn)還是求準(zhǔn)？
重污染天氣應(yīng)急響應(yīng)已被納入地方政府突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。一年來(lái)，很多地方出臺(tái)了重污染預(yù)警方案，預(yù)警水平有了很大提高，但同時(shí)也暴露出一些深層次問(wèn)題。
有的地方環(huán)保、交通、公安等部門(mén)間的配合不足，導(dǎo)致出現(xiàn)“烏龍”預(yù)警；有的地方實(shí)際污染程度很高，但是預(yù)警級(jí)別沒(méi)有提升至應(yīng)有水平，公眾有意見(jiàn)；有的地方原來(lái)設(shè)置的預(yù)警門(mén)檻低了，動(dòng)不動(dòng)就得啟動(dòng)預(yù)警，最后不得不調(diào)高門(mén)檻。
除了預(yù)警本身，應(yīng)急措施的執(zhí)行效果也很難完全達(dá)到預(yù)期。對(duì)于一些強(qiáng)制性的措施，單靠環(huán)保部門(mén)一家，根本監(jiān)督不過(guò)來(lái)，最后工地該開(kāi)工的還開(kāi)工，露天燒烤依然大張旗鼓，限制渣土運(yùn)輸也很難操作。
強(qiáng)制性的預(yù)警措施沒(méi)有得到強(qiáng)制性的執(zhí)行，這是當(dāng)前應(yīng)急預(yù)警過(guò)程中的主要問(wèn)題所在。這些問(wèn)題中，有的是技術(shù)性的，有的是政策性的，有的是因?yàn)橄嚓P(guān)部門(mén)人手不足，有的是因?yàn)橄嚓P(guān)利益方環(huán)境意識(shí)不足，有的則因?yàn)椴块T(mén)之間協(xié)作配合不到位。
在大氣污染短期內(nèi)難以根本解決的情況下，對(duì)科學(xué)預(yù)警重要性的認(rèn)知理應(yīng)得到更大程度的提升。現(xiàn)在看來(lái)，尚有不少短板要補(bǔ)。
（七）數(shù)據(jù)造假，慧眼還是障眼？
“千里眼”明造，“障眼法”暗行。耗資百億，監(jiān)控全國(guó)上萬(wàn)污染源的在線監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，意在為監(jiān)管者裝上“千里眼”，但造假企業(yè)瞞天過(guò)海易如反掌。
近年來(lái)，有關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)造假的新聞屢見(jiàn)不鮮，數(shù)據(jù)造假也一度被業(yè)內(nèi)人戲稱(chēng)為“潛規(guī)則”。2013年至今，山東省環(huán)保廳共查處破壞或干擾自動(dòng)監(jiān)控設(shè)施、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假企業(yè)22家，對(duì)其實(shí)施了通報(bào)、罰款、掛牌督辦等處罰。
為逃避環(huán)境行政處罰，一些企業(yè)從“偷排”轉(zhuǎn)為“偷數(shù)字”，開(kāi)始對(duì)在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)動(dòng)手腳，公然造假。一些企業(yè)對(duì)排污數(shù)據(jù)的處理可謂用心良苦，違規(guī)調(diào)試，讓數(shù)據(jù)“永遠(yuǎn)達(dá)標(biāo)”。一些煙氣排放企業(yè)，已經(jīng)不僅可以在排放源頭上作假，甚至可以直接調(diào)整監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，手段可謂千奇百怪。
今年上半年污染源自動(dòng)監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)傳輸有效率考核結(jié)果顯示，新疆、湖南、山西的數(shù)據(jù)傳輸有效率僅為0.03%、22.66%、44.05%，排名墊底，與排名靠前的河南、北京、貴州等省份90%以上有效率差距甚遠(yuǎn)。
環(huán)境數(shù)據(jù)造假，不利于環(huán)保部門(mén)掌握污染物真實(shí)排放情況，對(duì)環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集、統(tǒng)計(jì)、應(yīng)用，以及政府有關(guān)決策等均產(chǎn)生巨大負(fù)面影響。
（八）讓渡利益，真行還是假行？
霧霾已經(jīng)成為當(dāng)下中國(guó)的一大困惑，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一道坎，同時(shí)也是公眾健康的一道坎。這道坎，社會(huì)要跨，政府要跨，企業(yè)要跨，公眾自個(gè)兒也要跨。
就像不能一邊抱怨交通擁堵一邊不守交規(guī)加劇擁堵一樣，我們也不能一邊抱怨霧霾卻又同時(shí)繼續(xù)增加生成霧霾的源頭，這本應(yīng)是無(wú)需提醒的自覺(jué)。
當(dāng)自身環(huán)境利益受到損害時(shí)，公眾有了站起來(lái)維權(quán)的自覺(jué)，這是一種進(jìn)步。但坦率地說(shuō)，這還不夠。當(dāng)自身利益因?yàn)榄h(huán)保要做出一些犧牲時(shí)，公眾也應(yīng)該有服從大局的自覺(jué)。
為了解決霧霾這一公共難題，公共政策有時(shí)要作出調(diào)整，而這反過(guò)來(lái)也會(huì)影響到公眾的某些利益，有時(shí)會(huì)帶來(lái)一些生活上的不便，有時(shí)需要公眾犧牲一些眼前利益。這時(shí)，公眾治污誠(chéng)意面臨最大程度的考驗(yàn)。
從發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)霧霾的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一味地將治理責(zé)任推到政府頭上，甚至一味地指責(zé)政府，并不利于問(wèn)題的解決。
一次次的霧霾過(guò)后，除了掃除留在地上的塵埃，更需掃除存在心中的陰霾，我們普通公眾也應(yīng)該多想想自己能做什么、該做什么、做了什么。
治理大氣污染，理應(yīng)人人有責(zé)。這里的責(zé)，是責(zé)任不是責(zé)難，是擔(dān)責(zé)不是推責(zé)。
（九）激勵(lì)機(jī)制，票子還是面子？
去年10月末，遼寧省對(duì)空氣質(zhì)量超標(biāo)的8個(gè)城市進(jìn)行了處罰，罰繳總計(jì)5420萬(wàn)元，由省財(cái)政廳直接從下級(jí)城市財(cái)政資金中扣繳。
今年上半年，山東省級(jí)財(cái)政累計(jì)發(fā)放空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償資金8529萬(wàn)元。青島等5個(gè)市因第二季度環(huán)境空氣質(zhì)量同比惡化，需向省級(jí)財(cái)政繳納生態(tài)補(bǔ)償資金413.5萬(wàn)元。
在激勵(lì)機(jī)制方面，環(huán)境保護(hù)部組織的每月環(huán)境質(zhì)量排名也發(fā)揮了獨(dú)特的作用。不涉及經(jīng)濟(jì)處罰，也不牽涉行政處理，簡(jiǎn)單的一個(gè)排名，讓相關(guān)地方政府壓力大增。尤其是那些常排在倒數(shù)前十的城市，感覺(jué)“抬不起頭來(lái)”。
這些獎(jiǎng)懲機(jī)制有一個(gè)共同的特點(diǎn)，雖然有的也涉及經(jīng)濟(jì)處罰，但其最大的功效不在票子，而在面子，在于公開(kāi)曝光和排名帶來(lái)的輿論和行政壓力。
事實(shí)上，《大氣十條》本身也設(shè)置了中期和終期考核。但以往的經(jīng)驗(yàn)提醒我們，如果缺乏月度、季度、年度考核，容易出現(xiàn)“臨時(shí)抱佛腳”的期末突擊。上述激勵(lì)機(jī)制彌補(bǔ)了五年計(jì)劃中期考核和終期考核留下的空檔，最大程度地使計(jì)劃推進(jìn)進(jìn)度符合預(yù)期。
現(xiàn)在看來(lái)，推進(jìn)大氣污染防治，我們需要設(shè)計(jì)更多類(lèi)似的“四兩撥千斤”的激勵(lì)機(jī)制，讓相關(guān)地方有壓力、有動(dòng)力、有活力。
（十）效果評(píng)估，看數(shù)還是看天？
今年上半年重點(diǎn)區(qū)域和74個(gè)城市空氣質(zhì)量狀況顯示，空氣重污染發(fā)生的頻次、持續(xù)的時(shí)間和污染的強(qiáng)度均明顯降低。據(jù)環(huán)境保護(hù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人分析，這得益于《大氣十條》相關(guān)措施的陸續(xù)落實(shí)和氣象條件利好。
然而，官方監(jiān)測(cè)指標(biāo)和公眾感官指標(biāo)不一致的現(xiàn)象再次呈現(xiàn)。公眾更加注重的是感官指標(biāo)，是能夠切實(shí)感受到的治理成果，而不是上了多少項(xiàng)目、關(guān)了多少企業(yè)。
在公眾看來(lái)，39℃和39.5℃都是發(fā)燒，只是程度不同。污染物濃度下降幾個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)環(huán)境意識(shí)和環(huán)境訴求不斷提升的公眾來(lái)講，有點(diǎn)“不解渴”，也很難真正領(lǐng)情。
這就是現(xiàn)實(shí)，相關(guān)部門(mén)對(duì)此應(yīng)該有清醒的認(rèn)識(shí)。而且，公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的訴求，不會(huì)因?yàn)榄h(huán)境質(zhì)量改善了而有所減弱，反而會(huì)更加增強(qiáng)。這是各級(jí)政府和環(huán)保部門(mén)今后很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期必須面對(duì)的課題。
不可否認(rèn)，讓公眾近距離感受到環(huán)境空氣質(zhì)量的變化，不是短短一年能夠?qū)崿F(xiàn)的。但是應(yīng)該警惕的是，如果經(jīng)過(guò)兩年三年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的大規(guī)模治理，公眾依然感受不到空氣質(zhì)量的明顯變化，其對(duì)環(huán)境治理的信心將受到一定程度的打擊。
結(jié)語(yǔ)
“史上最嚴(yán)”的《大氣十條》在過(guò)去一年的實(shí)施過(guò)程中，發(fā)揮了基本符合政策預(yù)期的社會(huì)效益，其環(huán)境效益也開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。
其中存在的一些問(wèn)題，有舊有的，有新出現(xiàn)的，有體制性的，有觀念性的，有技術(shù)性的，或涉部門(mén)協(xié)調(diào)，或涉利益調(diào)整，解決起來(lái)均需更大的政治智慧和改革魄力。
因勢(shì)而謀，應(yīng)勢(shì)而動(dòng)，順勢(shì)而為，乘勢(shì)而上。在全面深化改革啟程并加快推進(jìn)的大背景下，我們更有理由期待，隨著《大氣十條》的深入實(shí)施，天藍(lán)與云白的夢(mèng)想更加值得憧憬。
