本報記者 徐維維 上海報道
9月16日，在推進新型城鎮(zhèn)化建設試點工作座談會上，李克強指出，要允許地方通過股權融資、項目融資、特許經營等方式吸引社會資本投入，拓寬融資渠道，提高城市基礎設施承載能力。
但是，在資金需求量大、周期長、回報率低的基礎設施和公共服務領域，如何能真正吸引各類社會資本，尤其是民營資本參與，一直是外界關注的焦點。
5月3日，國家發(fā)改委第一次發(fā)布《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法（征求意見稿）》，并公開征求意見。這部法律被認為是PPP（Public-Private-Partnership）領域最重要的法律，在學界甚至被稱為PPP立法。
9月18日，負責起草該法的發(fā)改委法規(guī)司回復21世紀經濟報道稱，法律目前還在修改完善階段，但無法給出時間表。
《基礎設施和公共事業(yè)特許經營法》起草小組核心成員、濟邦咨詢有限公司董事長張燎接受21世紀經濟報道專訪時透露，國務院要求發(fā)改委法規(guī)司加快推進此次立法工作，并要求國務院法制辦更主動地去介入這次立法工作。
然而，雖然在一些方面達成了共識，但對于PPP的定義、適用范圍、機構設置等方面仍存在很多爭議。
民間需要良好預期的制度環(huán)境
《21世紀》：今年5月3日《基礎設施和公共事業(yè)特許經營法》征求意見稿發(fā)布后，6月4日國家發(fā)展改革委法規(guī)司召開座談會，聽取各部委、有關專家和市場主體的意見。到目前有哪些新進展？
張燎：那次座談會后，各方意見陸陸續(xù)續(xù)反饋過來了，6月中旬我們起草小組開了一次會討論后，又改了一個稿。我們也就一些焦點問題做了一些專題的分析意見，匯總交給了發(fā)改委法規(guī)司。
7月份開始由于人員變動，發(fā)改委法規(guī)司主要負責經辦該法的處長換了，所以立法推進比原來預計的要慢了一些。最近聽說可能要重新開個會，新處長可能熟悉一段時間的情況之后，要把這個工作繼續(xù)往前推。
《21世紀》：這部法律的重要性在哪？
張燎：十八屆三中全會決議里面提到要加快推動社會資本進入基礎設施領域，PPP是實現(xiàn)這個目的的一個重要方法。我們原來做過嘗試，但效果不好。
上一屆政府在最后的兩年任期提了鼓勵民間投資新三十六條實施細則，但效果仍不佳。學界和業(yè)界反思認為，主要原因是沒有一個上位法來保障這些細則得以實施，僅僅依靠位次比較低的通知、意見、規(guī)范性文件不足以建立一個能夠讓民間有良好預期的制度環(huán)境。制度環(huán)境很重要的一個要素就是要有一個層級比較高的上位法來保護投資人的合法權益，增強他們的投資信心，同時也管住政府的手腳。
此外，《決議》里說讓市場在資源配置中起決定性作用，在基礎設施和公共服務領域，PPP可以充分發(fā)揮市場機制的作用。PPP也是在基礎設施和公共產品服務領域提高國家治理水平的一個抓手。
立法名稱之辯
《21世紀》：對《基礎設施和公共事業(yè)特許經營法》這個名字有爭議嗎？
張燎：目前還是用的這個名稱，但也有不同的意見，我個人也認為這個名稱“窄”了一點。
特許經營，對應的英文單詞是concession，在國際PPP主流機構，如世行、亞行、歐投等，對PPP具體模式定義里，concession都只是PPP其中一種，是和BOT、TOT平行的一個子模式，而不是跟PPP等量替換的一個名詞?，F(xiàn)在相當于拿特許經營來替換PPP，今后跟國際交流可能會有問題。
這個的誤解是從哪兒來的呢？就是住建部，原來的建設部，在2004年頒布126號文，提出要在市政公用領域推行特許經營制度。從那兒開始，就把市政公用領域的這些PPP的事都統(tǒng)稱為特許經營制度和項目。所以我們今天說PPP的時候，也受到那個時候的影響。當時發(fā)改委在給全國人大報立法計劃的時候，名稱就用了《基礎設施和公用事業(yè)特許經營法》。延用過去的提法，可能會帶來一些認知上的偏差。
《21世紀》：那你認為名稱應該是什么？
張燎：叫《公私合作法》又難以被接受。在翻譯PPP的時候，就碰到這樣一個問題。大家還有點談“私”色變，多少在意識層面上還不是那么能夠坦然面對。這是其一。其二，如果用“公私合作”，把第二個P定義為“私”的話，國企不就不能參與了？這也不合適。
在臺灣地區(qū)，有一部類似的法律叫《促進民間參與公共建設法》。但是又覺得“促進”二字的力度好像還不夠大，所以目前還是堅持用原來的這個名稱。
《21世紀》：在征求意見稿中稱，有一條規(guī)定，對企業(yè)主體要求一視同仁，但簽約政府機關直管的國企例外，這句話怎么理解？
張燎：前面說了，PPP翻譯過來是公私合作伙伴關系，“私”的說法對國企不適用，財政部的官方提法叫政府與社會資本合作。社會資本就包容了國企。但是，PPP的一個界定標準是，本地政府自己管理的、控制的國企，和本地政府之間的合同關系，不算PPP。如果把大量本地政府自己管理的國企，與政府達成的合約關系，也算作PPP的話，那PPP就完全泛化了。但是，如果當地國企代表政府參股到項目公司里面來，那項目公司的實際控制和控股方是非他控制的真正的社會資本，那也算PPP。但是，對這點，征求意見稿表述得不是很明確。
適用范圍需要明確
《21世紀》：《基礎設施和公共事業(yè)特許經營法》的適用范圍有爭議嗎？
張燎：PPP中國過去實踐主要集中在公用事業(yè)和交通領域，和早年的一些能源項目。但是現(xiàn)在要擴大到什么范圍，是需要討論的?；A設施和公共服務包含的領域，可大可小，立法的時候，這個問題是繞不過去的，所以說這也是需要解決的問題。
《21世紀》：那你的觀點是什么？
張燎：我認為采用比較廣義的范圍會比較合適。因為既然你認可PPP的好處，對推動改革的益處，那么凡是能夠適用這個領域的，都可以考慮允許采用PPP的方式，這樣可以在更廣的面上來激發(fā)社會資本和民間的活力。
《21世紀》：關于適用范圍的描述方法，現(xiàn)在有正面清單和負面清單兩種看法，是否考慮過負面清單？
張燎：這個我們也討論過?，F(xiàn)在采用的是正面清單，因為負面清單其實需要更大的決心，就是這意味著放得更開，中國的立法者和管理的一貫思路比較謹慎，不太可能采用負面清單。我個人覺得只要正面清單別列得太窄就可以。因為臺灣地區(qū)的《促進民間參與公共建設法》，也是采用列舉方式。
《21世紀》：征求意見稿里關于PPP適用方式有共識嗎？
張燎： PPP是社會資本參與基礎設施公共服務的一系列模式的統(tǒng)稱，里面具體模式全世界有幾十種，常用的都有十幾種。這些方法在過去國內行業(yè)部委推類似PPP制度（叫特許經營權制度）的時候，也都沒有寫清楚，官方文件也都沒有做明確的標識，而全世界在這方面用法也是五花八門。
而且，財政部和發(fā)改委之間也有爭議。發(fā)改委的稿子（就是前文所述的征求意見稿）沒有窮舉PPP具體有哪些模式，點了兩個常用的，BOT和TOT，后面用“其他”統(tǒng)稱。但是，財政部采用了接近于窮舉的方式，而且列出每一個具體模式的含義，政府和社會資本各自的權利義務關系等。
我個人認為，在法律里面寫得太細確實也不太合適，跟PPP相關的法律法規(guī)也應該有層次區(qū)分，頂層的可能主要規(guī)定大的原則性問題，下面還有一系列實施細則等法規(guī)和文件搭建一個制度框架。
我們濟邦咨詢在幫財政部做一個全國PPP操作指南，這就很細了，但這不是法律。我們建議，在操作指南里面，通過附件的方式來解釋每個具體模式。否則這個指南出來，如果連這些基本的運作模式都沒有一個明晰的權威規(guī)定，那下面又亂成一鍋粥了。
PPP機構設置問題不容回避
《21世紀》：特許經營中出現(xiàn)的很多問題與政府職能不清有關，包括是否需要設立專門的機構和部門協(xié)調此事，這是否在立法中形成共識？
張燎：這也是現(xiàn)在仍舊有爭議的問題，需要各方來討論，權衡利弊，最后需要高層來拍板，當然我們作為獨立的專家，也有我們的意見。
建立一個能夠真正實施PPP的制度環(huán)境很重要。一是理念，二是法律法規(guī)，三是機構，四是運作能力。機構問題是制度環(huán)境里面的能力問題引出來的，有效的管控能力需要有這樣的機構。
基礎設施的和公共服務的責任主體，在中央和地方的分權體系下是不同的，比如說，鐵路是中央政府的責任，高速公路是省級政府的責任，城市基礎設施、供水供氣、污水處理、垃圾處理是城市政府的責任。不同領域基礎設施的實施主體和責任主體不一樣，這是機構問題的一個方面。
國際經驗是，推行PPP制度有一個中央級的管理機構，叫PPP管理中心（PPP Unity），提供PPP項目的設計和策劃。我們這么大一個國家，需要有人來專門鉆研這個問題，但目前中央倡導簡政放權的大背景下，怎么來對PPP進行有效的管理和引導，政府權責平衡點又在哪兒？這還涉及到權力分配問題，不容回避。
《21世紀》：你覺得PPP機構應如何設置？
張燎：整體來看，相對比較合適的就是兩個部委，發(fā)改委和財政部，因為這兩個部委是和推行PPP制度所需要的政府職能比較對應的綜合性部門。其他國家有的設在財政部，也有的設在綜合性的管理部門，可能叫發(fā)展計劃部等等。
《21世紀》：財政部下面有一個清潔發(fā)展機制基金管理中心，現(xiàn)在是承擔了PPP中心的功能嗎？
張燎：PPP管理機構放在哪個部門還沒有定案之前，我覺得財政部也在探索。他們內部有一個計劃是把PPP放在清潔發(fā)展機制基金管理中心，但目前還未正式對外公布，還需要和有關部門溝通。（編輯 譚翊飛 張凡 申劍麗）
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