2014-11-04 16:32:01
●在國(guó)外，如果政府和企業(yè)的協(xié)議很規(guī)范，PPP、BOT等模式能以項(xiàng)目的現(xiàn)金流，直接從銀行獲得配比的貸款。
●國(guó)家并不鼓勵(lì)PPP模式進(jìn)入純公益項(xiàng)目，對(duì)環(huán)境修復(fù)采用PPP模式也未獲得支持。
●項(xiàng)目建設(shè)時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼和項(xiàng)目建成后“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”都對(duì)市場(chǎng)化項(xiàng)目鼓勵(lì)很小，甚至還有擠出效果。
近日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中提出，要?jiǎng)?chuàng)新信貸服務(wù)，支持開(kāi)展排污權(quán)、收費(fèi)權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議質(zhì)（抵）押等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)，探索利用工程供水、供熱、發(fā)電、污水垃圾處理等預(yù)期收益質(zhì)押貸款。
開(kāi)展收費(fèi)權(quán)等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)有望促進(jìn)銀監(jiān)會(huì)加大對(duì)PPP、BOT等模式中項(xiàng)目融資貸款模式的深化；國(guó)內(nèi)應(yīng)用與國(guó)際慣例尚有差距
收費(fèi)權(quán)等擔(dān)保貸款業(yè)務(wù)在學(xué)術(shù)上叫做項(xiàng)目融資模式，即一個(gè)項(xiàng)目的融資平臺(tái)公司不依靠母公司的信用，僅依靠投資項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流，可從銀行獲得項(xiàng)目所需的70%的債務(wù)匹配。
項(xiàng)目融資模式的精神在于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)僅在平臺(tái)公司內(nèi)部，不會(huì)對(duì)母公司造成壓力或者負(fù)擔(dān)，這是PPP或BOT的核心要件。這種模式可作為綠色信貸的發(fā)展方向，在國(guó)外的運(yùn)用已非常成熟。
然而，項(xiàng)目融資模式在國(guó)內(nèi)的應(yīng)用與國(guó)外還有本質(zhì)上的差距，特別是在貸款手續(xù)方面。在國(guó)外，如果政府和企業(yè)的協(xié)議很規(guī)范，PPP、BOT等模式能夠以項(xiàng)目的現(xiàn)金流，直接從銀行獲得配比的貸款。
國(guó)內(nèi)大部分情況下，銀行不僅要項(xiàng)目公司的特約經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)及不完整的資產(chǎn)權(quán)屬質(zhì)押等手續(xù)，還要母公司的擔(dān)?；蚋嗟盅翰拍芘鷾?zhǔn)貸款。尤其是民資小公司，獲得貸款需要很多手續(xù)。
民間資本與國(guó)有、集體投資享有同等政策待遇，在收益項(xiàng)目和準(zhǔn)公益項(xiàng)目中容易實(shí)現(xiàn)，不鼓勵(lì)PPP模式進(jìn)入純公益項(xiàng)目
總體來(lái)說(shuō)，PPP分為收益項(xiàng)目、準(zhǔn)公益項(xiàng)目和純公益項(xiàng)目。對(duì)于3種類(lèi)型的項(xiàng)目，由于政府補(bǔ)貼程度的不同，很多細(xì)節(jié)需要區(qū)分。會(huì)議中提出的“民間資本投資與國(guó)有、集體投資享有同等政策待遇”，在收益項(xiàng)目和準(zhǔn)公益項(xiàng)目中容易實(shí)現(xiàn)，但在純公益項(xiàng)目中能否順利開(kāi)展還有待商榷。因?yàn)樵诩児骓?xiàng)目中，國(guó)企可以不以追求盈利為目的，但民資企業(yè)要保證基本收益。
國(guó)務(wù)院近日印發(fā)《關(guān)于地方政府性債務(wù)的管理意見(jiàn)》（43號(hào)文）中也體現(xiàn)了國(guó)家并不鼓勵(lì)PPP模式進(jìn)入純公益項(xiàng)目，對(duì)環(huán)境修復(fù)采用PPP模式也未獲得支持?！兑庖?jiàn)》要求，“剝離融資平臺(tái)公司的政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府性債務(wù)”。
對(duì)平臺(tái)公司的既有債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)，按“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”的原則，由平臺(tái)公司舉債，實(shí)際投向公益性項(xiàng)目的債務(wù)，應(yīng)由地方政府承擔(dān)直接償債責(zé)任。
按《意見(jiàn)》要求，可依靠省政府代市縣級(jí)政府發(fā)行債券進(jìn)行置換；由平臺(tái)公司舉債，投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會(huì)資本參與的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的債務(wù)，可將債務(wù)和資產(chǎn)打包，由地方政府或平臺(tái)公司作為主體進(jìn)行PPP社會(huì)化運(yùn)作，引入社會(huì)資本，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于由平臺(tái)公司自身運(yùn)營(yíng)和發(fā)展，及與公共服務(wù)無(wú)關(guān)的市場(chǎng)行為而形成的債務(wù)，由平臺(tái)公司自行償還，政府不承擔(dān)兜底責(zé)任。
通過(guò)對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)管和“補(bǔ)建設(shè)”到“補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”的轉(zhuǎn)變，可提高PPP參與積極性并有效回避風(fēng)險(xiǎn)
國(guó)家PPP中心通過(guò)管理政府債務(wù)的方式來(lái)增強(qiáng)PPP項(xiàng)目信用，能提高準(zhǔn)公益項(xiàng)目私營(yíng)資本投入的積極性，值得關(guān)注和鼓勵(lì)。通過(guò)對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)管，PPP的推動(dòng)效果將更明顯。
同時(shí)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付提出把“補(bǔ)建設(shè)”變?yōu)?ldquo;補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”，也能大大提高PPP參與準(zhǔn)公益項(xiàng)目中的積極性并有效回避風(fēng)險(xiǎn)。
以前，國(guó)債項(xiàng)目都以項(xiàng)目資本金的30%～50%來(lái)促進(jìn)建設(shè)?，F(xiàn)在，我國(guó)在財(cái)政補(bǔ)助方面已經(jīng)有了一次轉(zhuǎn)變，即從項(xiàng)目建設(shè)補(bǔ)貼變?yōu)轫?xiàng)目建成后“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，更加重視項(xiàng)目的建成效果。
然而，這兩種模式都對(duì)市場(chǎng)化項(xiàng)目鼓勵(lì)很小，甚至還有擠出效果。未來(lái)，結(jié)合PPP模式，把“補(bǔ)建設(shè)”變?yōu)?ldquo;補(bǔ)運(yùn)營(yíng)”，有望推動(dòng)補(bǔ)貼模式的第二次轉(zhuǎn)變。
作者單位為E20環(huán)境產(chǎn)業(yè)研究院
