2015-04-27 14:43:25
PPP(政府和社會資本合作)模式“叫好不叫座”的質(zhì)疑再起。此前媒體援引有研究機(jī)構(gòu)發(fā)布的報(bào)告稱，自2014年9月前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出總額約1.6萬億元的PPP項(xiàng)目，但真正簽約的大約為2100億元，僅占總額的1/8。那么，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目因何遭遇落地難?
PPP項(xiàng)目真正簽約僅占1/8
巨額的地方債務(wù)以及正在到來的擠兌洪峰時(shí)刻影響著政府的決策。
據(jù)第一擦凈日報(bào)報(bào)道，4月24日國家發(fā)改委就宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策召開例行發(fā)布會。在談到“穩(wěn)投資”時(shí)，國家發(fā)改委投資司副司長羅國三闡述了5個(gè)要點(diǎn)，其中之一便是社會普遍關(guān)注的“推進(jìn)PPP模式”。
“大家對PPP模式推動寄予厚望，但具體怎么樣實(shí)施，普遍存在一種困惑和迷茫。”羅國三坦誠地說。因此，發(fā)改委會同有關(guān)部門，包括一些有比較成熟經(jīng)驗(yàn)的地方，收集案例，把培訓(xùn)列入發(fā)改委系統(tǒng)的培訓(xùn)計(jì)劃。正在準(zhǔn)備發(fā)通知，對一些具體的工作實(shí)施進(jìn)行規(guī)劃。
有的省份提出的PPP項(xiàng)目數(shù)量多，投資總量很大，發(fā)改委會作初步梳理。羅國三稱：“恐怕還有不少的項(xiàng)目不具備實(shí)施的條件。”
需要指出的是，PPP項(xiàng)目主要是在地方實(shí)施，中央層面主要提供一些政策支持。從地方來看，發(fā)改委正在收集、匯總地方的PPP項(xiàng)目，準(zhǔn)備在國家發(fā)改委建一個(gè)項(xiàng)目庫。“當(dāng)然這些項(xiàng)目庫是經(jīng)過一定的篩選。”羅國三稱。
2014年11月26日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國務(wù)院60號文件)。羅國三透露，國務(wù)院60號文件印發(fā)以后，發(fā)改委也印發(fā)了指導(dǎo)意見，從適用領(lǐng)域、操作流程、操作規(guī)范等方面提出了要求。
此外，為了有效地解決地方反映的PPP項(xiàng)目缺少期限匹配、成本適當(dāng)?shù)慕鹑谥С值膯栴}，發(fā)改委聯(lián)合國家開發(fā)銀行印發(fā)了通知，提出了國開行對PPP項(xiàng)目提供利率的優(yōu)惠，貸款期限最長可以達(dá)到30年的一些差異化的信貸政策。
“確實(shí)在推行PPP模式當(dāng)中存在一些問題。”羅國三稱。但他也認(rèn)為，效果也在逐步顯現(xiàn)。
而《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》近日獲通過。“PPP模式的推進(jìn)是其中很重要的內(nèi)容。很快，這個(gè)辦法就應(yīng)該印發(fā)執(zhí)行，這是很重要的一個(gè)政策的支持。”羅國三稱。據(jù)他透露，發(fā)改委也在收集地方典型的案例進(jìn)行推廣。此前財(cái)政部已經(jīng)公示了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目。
在4月16日至17日召開的二十國集團(tuán)(G20)財(cái)長和央行行長會上，財(cái)政部長樓繼偉的講話也再次談到PPP模式。“目前，中國政府正在采取措施積極推廣PPP項(xiàng)目，包括與世界銀行、經(jīng)合組織和亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)合作，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作并防范風(fēng)險(xiǎn)。”樓繼偉稱。
一些地方推行PPP模式取得一定成效。
比如四川省富順縣成功采用TOT模式以6663.41萬元將已建成的縣城污水處理廠一、二期特許運(yùn)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給北京首創(chuàng)股份有限責(zé)任公司。即：由投資業(yè)主將政府已投入的建設(shè)資金支付給政府，同時(shí)政府將污水處理廠25年的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給業(yè)主作為其投資收益來源。
不得不提及的是，ppp模式的“大熱”與地方政府的債務(wù)規(guī)模有著直接的聯(lián)系。
據(jù)搜狐財(cái)經(jīng)報(bào)道，去年10月，財(cái)政部曾要求地方政府在2015年1月5日前對2014年底尚未清償完畢的債務(wù)進(jìn)行清理，并申報(bào)相關(guān)數(shù)據(jù)，以摸清地方債“家底”，從而為地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理鋪路。
但因存在債務(wù)數(shù)據(jù)錯報(bào)、虛報(bào)問題，財(cái)政部今年早些時(shí)候要求各地須對初步清理甄別結(jié)果開展自查，并重新上報(bào)。此后財(cái)政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展地方政府存量債務(wù)清理甄別初步結(jié)果核查工作的通知》，決定對地方上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行審核。
據(jù)中國審計(jì)署數(shù)據(jù)，截至2013年6月底，各級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10萬億元。
當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增速逐步放緩，財(cái)政收入增長亦隨之減速。2015年一季度中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(gdp)同比增長7%，跌至數(shù)年來新低;同期全國財(cái)政收入同比增長3.9%，增速不及去年同期的一半。
分析人士認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大和依法理財(cái)、依法治稅日益受到重視的背景下，地方政府的負(fù)債如何處理，成為一大嚴(yán)峻問題。
對此，官方的計(jì)劃是用一定規(guī)模的政府債券置換部分債務(wù)，以此降低利息負(fù)擔(dān)，緩解部分地方支出壓力，保障在建項(xiàng)目融資和資金鏈不斷裂。財(cái)政部日前已向地方下達(dá)了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。
地方政府借PPP搞變相負(fù)債?
很顯然，解決地方債務(wù)問題的第一步就是遏制地方債務(wù)的快速增長。
據(jù)第一財(cái)經(jīng)日報(bào)報(bào)道，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院學(xué)術(shù)委員會主席蔣洪稱，從今年披露的中央預(yù)算報(bào)告和部門預(yù)算報(bào)告來看，政府很好地踐行了新預(yù)算法的要求，比如政府預(yù)算支出全部細(xì)化公開到功能分類的項(xiàng)級科目，首次公開了轉(zhuǎn)移支付地區(qū)數(shù)字和按經(jīng)濟(jì)分類的基本支出。
不過，蔣洪在論壇的主旨演講中提出了新預(yù)算法可以進(jìn)一步完善的地方，比如預(yù)算完整、公開、編制和審批前支出等方面。蔣洪認(rèn)為，目前新預(yù)算法只是對預(yù)算調(diào)整范圍作了改進(jìn)，這對行政部門自主調(diào)整權(quán)力做了約束，但是約束還不夠。
參與論壇圓桌討論的財(cái)政部條法司副司長賴永添稱，人民代表大會對總收入、總支出和預(yù)算差額調(diào)整要做審批，對具體的項(xiàng)目沒有審批，行政部門可自由調(diào)整。
賴永添坦言，在經(jīng)濟(jì)下行的背景中，目前新預(yù)算法的執(zhí)行中有兩個(gè)最迫切的問題：
第一個(gè)問題是，過去十多萬億元的地方政府債務(wù)未納入預(yù)算，其中已經(jīng)開工但沒納入預(yù)算的項(xiàng)目可能面臨銀行停貸、資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。“目前這個(gè)問題和全國人大進(jìn)行了溝通，采取老問題老辦法、新問題新辦法來解決。”
第二個(gè)問題是，地方政府新項(xiàng)目怎么融資和建設(shè)?最近國務(wù)院通過了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開展特許經(jīng)營。但“從我們調(diào)研看，可能不少地方借特許經(jīng)營名義，借PPP名義，又變相搞政府負(fù)債，而這些又沒有納入預(yù)算管理，與中期財(cái)政規(guī)劃能否結(jié)合也令人擔(dān)心，這些問題都要解決。”賴永添稱。
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》中鼓勵以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項(xiàng)目資本金。產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與施工建設(shè)。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財(cái)政多出具不具備法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權(quán)實(shí)為債權(quán)，增加了地方政府的隱性負(fù)債。
值得玩味的是，一位地方財(cái)政官員透露，其實(shí)采用PPP模式融資成本并不低，因?yàn)槊褓Y進(jìn)入本質(zhì)是為了追逐利潤，如果沒有8%~10%的利潤率是不會進(jìn)入的。
在預(yù)算完整性方面，蔣洪認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)政專戶的存儲收支和部分政府經(jīng)營性機(jī)構(gòu)利潤(事業(yè)單位、國企)游離在預(yù)算外。他建議，在四本預(yù)算之外，再建立財(cái)政專戶存儲收支預(yù)算和國有企業(yè)收支與利潤預(yù)算。
賴永添認(rèn)為，再建立一本國有企業(yè)收支與利潤預(yù)算的想法很大膽。國企的資產(chǎn)負(fù)債情況未來更多地會從政府資產(chǎn)負(fù)債表中體現(xiàn)。目前國有資本經(jīng)營預(yù)算只針對國企上繳部分利潤，只有上繳的部分才構(gòu)成政府財(cái)力。
浙江省財(cái)政廳總會計(jì)師趙立妙表示，經(jīng)過幾年清理后，財(cái)政專戶目前規(guī)模很小。
據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》報(bào)道，重慶市人大常委會財(cái)經(jīng)委副主任委員華渝生表示，PPP模式的推動有一個(gè)很大的因素是中央政府和地方政府都在控制政府債務(wù)。目前，中國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總計(jì)應(yīng)該不到10萬億，處于可控的范圍之內(nèi)。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，只要債務(wù)率不超過100%，政府債務(wù)就是安全可控的，80%以內(nèi)是最好的。
至于重慶，去年重慶市人大常委會對重慶的政府債務(wù)進(jìn)行了專題詢問。詢問的政府結(jié)果是—重慶的債務(wù)高度可控。2014年6月底，重慶的政府債務(wù)已經(jīng)低于3000億，而重慶當(dāng)年的可支配財(cái)力已超過3000億，對應(yīng)于重慶經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和可支配財(cái)力的持續(xù)增長，重慶的可支配財(cái)力完全可以覆蓋政府債務(wù)。
同時(shí)，中央政府在管控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這客觀上對地方投融資帶來一定的資金缺口，PPP模式可以彌補(bǔ)這一缺口。我做過十多年的基礎(chǔ)設(shè)施投融資管理，我理解任何一個(gè)國家、地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施先行的作用是非常重要的。基礎(chǔ)設(shè)施不先行，沒有一個(gè)好的硬環(huán)境，經(jīng)濟(jì)怎么發(fā)展?在控制政府債務(wù)的前提下，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是硬需求，政府的投資也是剛性的。
華渝生指出，PPP的本質(zhì)是政府通過購買服務(wù)的方式在公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性領(lǐng)域引入私人資本和政府合作。但是現(xiàn)在我們看到的PPP項(xiàng)目，大多數(shù)項(xiàng)目引入的資本只有少部分是私人資本，大多數(shù)還是央企。而PPP的關(guān)鍵點(diǎn)是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
除此之外，還有一條：全過程的合作，這應(yīng)當(dāng)是“三位一體”的。但是許多PPP項(xiàng)目實(shí)際上變成了一種單純的融資模式，而這種融資模式的風(fēng)險(xiǎn)和收益并不完全匹配。第一，現(xiàn)在很多PPP項(xiàng)目沒有風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，而是政府單方面承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。
BOT還有一些風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的意味，采用BOT的項(xiàng)目中，政府是根據(jù)測算的項(xiàng)目總投資和收益率賦予項(xiàng)目公司一定年限的特許經(jīng)營權(quán)，測算的準(zhǔn)確性和特許經(jīng)營權(quán)年限的長短不確定，雙方都要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)。
第二，沒有利益共享，往往是投資者在利益“單享”。第三，更很少有全程合作的概念，許多項(xiàng)目是三五年最多七八年項(xiàng)目建成后，政府就要負(fù)責(zé)回購;有的項(xiàng)目則是政府向PPP項(xiàng)目公司購買服務(wù)，事先確定每年向PPP項(xiàng)目公司支付多少錢，這種項(xiàng)目幾乎就是零風(fēng)險(xiǎn)。
在市場經(jīng)濟(jì)中，風(fēng)險(xiǎn)和收益應(yīng)該是匹配的，低風(fēng)險(xiǎn)就應(yīng)該低回報(bào)，高風(fēng)險(xiǎn)才可能有高回報(bào)。投資需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而有的PPP項(xiàng)目政府負(fù)責(zé)回購或者保證收益，PPP項(xiàng)目就變成了低風(fēng)險(xiǎn)或者無風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，但是收益率還很高。
比如土地一級開發(fā)的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目有的是政府確?；刭?有的是招拍掛之后，政府和投資者之間如何分成;有的招拍掛達(dá)不到目標(biāo)價(jià)格，政府還要補(bǔ)足投資者的最低收益。這樣的項(xiàng)目明顯是無風(fēng)險(xiǎn)收益的項(xiàng)目，按經(jīng)濟(jì)規(guī)律投資者的收益最多只應(yīng)在同期國債利率基礎(chǔ)上上浮一點(diǎn)，這才相對合理。既然政府都已經(jīng)兜底了，為什么要給高回報(bào)?五年期以內(nèi)的項(xiàng)目8%的年收益我都覺得政府不劃算。
PPP如果共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，哪怕政府在項(xiàng)目公司中是小股東，私人資本是大股東，那么私人資本會去很精細(xì)地管理投資，所以理論上PPP項(xiàng)目應(yīng)該是節(jié)約投資的，比政府的投融資平臺單獨(dú)管理會節(jié)約投資，但是現(xiàn)在變成了投資增加。所以，從政府角度而言，對于現(xiàn)在許多地方政府確保年收益率不低于10%的PPP項(xiàng)目，政府多花的投資絕對是一筆不小的數(shù)，也就是存在著投資浪費(fèi)。
