導(dǎo)讀:為科學(xué)、客觀地評估中國城市PPP發(fā)展環(huán)境，清華PPP研究中心自2016年下半年組織專門力量，針對中國城市PPP發(fā)展環(huán)境開展研究，歷經(jīng)理論模型研究、指標(biāo)體系構(gòu)建、數(shù)據(jù)收集整理、指數(shù)計算合成等環(huán)節(jié)，并多次召開專家論證會，最終從政府治理、財政保障、營商環(huán)境和發(fā)展需求等四個維度構(gòu)建了中國PPP發(fā)展環(huán)境評價體系(包括33個指標(biāo))，并以289個地級及以上城市為對象，編制完成了“2017年中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”，現(xiàn)予以正式發(fā)布。清華PPP研究中心希望該指數(shù)的發(fā)布，能夠為各級政府、社會資本和中介服務(wù)機構(gòu)等提供參考，更好地引導(dǎo)PPP項目的投資、建設(shè)和運營，促進PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
1. 編制背景
PPP模式(Public-Private Partnership, 公私伙伴關(guān)系，國內(nèi)稱為“政府和社會資本合作”)是企業(yè)及社會力量參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種創(chuàng)新模式，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。引入PPP模式，一方面將有助于激發(fā)各類市場和社會主體參與公共產(chǎn)品供給的積極性，解決公共投入不足的問題，緩解公共產(chǎn)品領(lǐng)域的供需矛盾;另一方面也有助于在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機制和企業(yè)的運營管理經(jīng)驗，提高公共產(chǎn)品的供給效率和水平。
近年來尤其是2014年以來，黨中央國務(wù)院高度重視PPP模式的應(yīng)用和推廣，將其作為創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要舉措。國家有關(guān)部委和地方各級政府也大力推廣PPP模式，推進PPP項目落地，尤其是在交通基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理、能源供應(yīng)、環(huán)境保護等領(lǐng)域取得了較為明顯的成效。截至2016年12月末，根據(jù)財政部PPP中心統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國入庫項目1.1萬個，投資額13.5萬億元，其中，已簽約落地的1,351個，投資額2.2萬億元。但同時也要看到，我國PPP模式的推廣應(yīng)用還面臨一系列挑戰(zhàn)，包括PPP認(rèn)識不統(tǒng)一、偽PPP項目過多、重融資輕運營、民企參與不積極、政府能力建設(shè)滯后等，根本原因在于PPP的發(fā)展環(huán)境還不夠健全，在一定程度上制約了PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
為科學(xué)、客觀地評估中國城市PPP發(fā)展環(huán)境，清華PPP研究中心自2016年下半年組織專門力量，針對中國城市PPP發(fā)展環(huán)境開展研究，歷經(jīng)理論模型研究、指標(biāo)體系構(gòu)建、數(shù)據(jù)收集整理、指數(shù)計算合成等環(huán)節(jié)，并多次召開專家論證會，最終從政府治理、財政保障、營商環(huán)境和發(fā)展需求等四個維度構(gòu)建了中國PPP發(fā)展環(huán)境評價體系(包括33個指標(biāo))，并以289個地級及以上城市為對象，編制完成了“2017年中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)”，現(xiàn)予以正式發(fā)布。清華PPP研究中心希望該指數(shù)的發(fā)布，能夠為各級政府、社會資本和中介服務(wù)機構(gòu)等提供參考，更好地引導(dǎo)PPP項目的投資、建設(shè)和運營，促進PPP事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
2.PPP發(fā)展環(huán)境：內(nèi)涵和評價框架
PPP發(fā)展環(huán)境是指伴隨PPP項目全生命周期(包括從設(shè)計、建設(shè)、運營、移交等各個環(huán)節(jié))發(fā)展的各種條件和因素的綜合，包括影響PPP項目的社會因素、經(jīng)濟因素、政治因素和法律因素等方面，也是一個國家或地區(qū)綜合競爭力的重要體現(xiàn)。這些因素能綜合地反映一個國家或地區(qū)是否適合、從多大程度上適合以PPP模式進行基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資、建設(shè)和運營，能夠為政府及社會資本方進行PPP模式?jīng)Q策提供參考，同時為各地政府完善PPP發(fā)展環(huán)境提供指引。
通過系統(tǒng)研究國內(nèi)外前沿文獻、梳理我國PPP相關(guān)政策文件、剖析國內(nèi)外PPP典型案例、組織專家論證會等等方法，課題組構(gòu)建了中國城市PPP發(fā)展環(huán)境概念框架，包括四個關(guān)鍵維度：政府治理、財政保障、營商環(huán)境、發(fā)展需求，每個維度由3-5個子維度來刻畫，如圖1所示。
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圖1 中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)評價框架
政府治理主要反映了政府能力和政府信譽。良好的政府治理水平有助于構(gòu)建良好的政社合作關(guān)系，提升社會資本方對政府合作方的信賴，增強社會資本方以PPP模式投資、建設(shè)和運營當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的信心。此外，具備PPP項目實施和管理經(jīng)驗的地方政府，能夠更有效地推進PPP項目。
財政保障主要衡量地方政府財政能力和健康程度。許多PPP項目都需要地方財政的支持，地方財政本身的健康程度影響著PPP項目的可持續(xù)發(fā)展。本研究通過財政汲取能力、財政自給率和地方債務(wù)水平來衡量地方政府的財政保障能力。
營商環(huán)境主要反映一個地方的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、制度環(huán)境、開放程度和基礎(chǔ)設(shè)施水平，是支撐社會投資及PPP項目建設(shè)運營的軟件和硬件環(huán)境。良好的制度環(huán)境有助于為PPP項目形成持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期。
發(fā)展需求主要反映一個地方在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共產(chǎn)品上的需求缺口，以及地方政府采用PPP模式提供這些公共產(chǎn)品的意愿，反映了PPP發(fā)展的客觀需求和主管需要。發(fā)展需求越大，預(yù)示著更加廣闊的市場空間和更大的投資機會。
3. 指標(biāo)和編制方法
考慮到數(shù)據(jù)的權(quán)威性、可獲得性和可比性，本輪指數(shù)編制所選取的指標(biāo)均為官方統(tǒng)計年鑒或其他權(quán)威機構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)，以提高指標(biāo)編制的透明度和公信力。不過，受數(shù)據(jù)可獲得性的限制，對于某些難以找到準(zhǔn)確指標(biāo)來衡量的維度或子維度，我們遴選了部分替代指標(biāo)或近似指標(biāo)來代替;對于某些缺乏地市級數(shù)據(jù)的指標(biāo)，我們使用了省級數(shù)據(jù)代替。在反復(fù)研究、論證、測算和比較的基礎(chǔ)上，總計遴選了33個指標(biāo)，如表1所示。
表1 PPP發(fā)展指數(shù)指標(biāo)體系表
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由于各項指標(biāo)數(shù)據(jù)的量綱不同，本研究借鑒了IMD、WEF等國際知名指數(shù)編制機構(gòu)的方法：
(1)采用Z-score 標(biāo)準(zhǔn)化方法對所有原始指標(biāo)進行無量綱化和標(biāo)準(zhǔn)化處理;
(2)同一層級指標(biāo)原則上采用等權(quán)重法進行加權(quán);
(3)PPP指數(shù)和4個分項指數(shù)的計算均采用以下公式，還原到40-100分，其中表現(xiàn)最好的為100分，最差的為40分，公式如下：
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圖2 中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)編制方法
4. 2017年度指數(shù)的主要結(jié)果
中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)100強
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36個大中城市PPP指數(shù)排名
地級城市PPP指數(shù)50強
5. 中國城市PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)的診斷
事實上，很多城市在PPP發(fā)展環(huán)境各個維度上的表現(xiàn)并不均衡。本指數(shù)也為診斷和分析各個城市的PPP發(fā)展環(huán)境提供了工具，為優(yōu)化和完善各地PPP發(fā)展環(huán)境提供了指引。下圖展示了上海、重慶和北京在四個維度上的表現(xiàn)。
北京的PPP發(fā)展環(huán)境指數(shù)位居第一，且大幅領(lǐng)先于其他城市，其在4個分項維度上的得分均在80分以上，反映了較為均衡的PPP發(fā)展環(huán)境。
上海在政府治理、財政保障、營商環(huán)境等維度上的得分都非常高，接近滿分，但發(fā)展需求維度得分只有54.5分，主要原因在于很高的城鎮(zhèn)化率和較少的PPP入庫項目。當(dāng)前，上海的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到了89.3%，在省級行政區(qū)劃中名列第一，未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的增長空間相對較小，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也相對較低，反映了較低的PPP項目客觀發(fā)展需求。根據(jù)財政部PPP綜合信息平臺統(tǒng)計數(shù)據(jù)，上海入庫項目數(shù)量只有1個、金額為14億，遠低于全國平均水平，在一定程度上也反映上海發(fā)展PPP項目的主觀意愿較低。
重慶在政府治理、發(fā)展需求等維度上接近滿分，但是財政保障為72分、營商環(huán)境為71.2分，主要原因在于較高的地方債務(wù)水平和較高的宏觀稅負(fù)水平。根據(jù)Wind資訊庫數(shù)據(jù)，截至2015年末，重慶城投債規(guī)模為2465億元，是重慶公共預(yù)算收入2155億元的1.2倍，遠高于全國289個城市約0.5倍的平均水平。
團隊成員：
負(fù)責(zé)人：楊永恒
成 員：武 健、王盈盈、汪佩潔、龔 璞
特別感謝出席專家論證會的各位專家提出的寶貴意見和建議，他們分別是王守清、周志忍、孟春、鄧國勝、管清友、林華、羅桂連等。
特別聲明：
本指數(shù)僅僅是反映各地PPP的發(fā)展環(huán)境，為各級政府和社會資本開展PPP相關(guān)業(yè)務(wù)提供參考，希望指數(shù)的內(nèi)涵不被過度詮釋;
受數(shù)據(jù)可獲得性的限制，本指數(shù)采用的數(shù)據(jù)或許不能很好地揭示指標(biāo)內(nèi)涵，課題組未來會努力甄別和遴選更加恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo);
本指數(shù)的數(shù)據(jù)均來自官方統(tǒng)計年鑒或公開發(fā)布的數(shù)據(jù)，課題組不對數(shù)據(jù)的真實性負(fù)責(zé);
由于水平和能力所限，難免有錯誤和遺漏之處，歡迎各界批評指正，以幫助我們進一步優(yōu)化和完善。受篇幅所限，本發(fā)布版只列出了大中城市和部分地級市的指標(biāo)。如需更為詳細(xì)全面的數(shù)據(jù)或特定城市的PPP發(fā)展環(huán)境綜合診斷報告，可聯(lián)系清華大學(xué)PPP研究中心：TUPPP@tsinghua.edu.cn。
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