唯一可以確定的就是“不確定”，而最大的風(fēng)險也是不確定。
這句聽起來有些繞口的話，用來形容目前地方政府所面臨的債務(wù)危機(jī)似乎頗為合適。
2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”列入今年宏觀政策方面重點(diǎn)抓好的工作之一。
這引發(fā)了各界對于我國地方債務(wù)情況的關(guān)注。過去半年來，中國人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部、審計署等紛紛對各地方政府“負(fù)債”問題發(fā)出過警告。決策層開始擔(dān)心，地方債務(wù)問題可能會成為4萬億元投資和9.6萬億元銀行天量信貸的后遺癥，并危及中國經(jīng)濟(jì)的安全。
遺憾的是，直到目前，尚沒有任何一項(xiàng)權(quán)威的統(tǒng)計對地方政府的負(fù)債數(shù)字進(jìn)行發(fā)布。
本刊記者目前獲得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)包括：央行的統(tǒng)計顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債超過5萬億元;財政部財政科學(xué)研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財政收入的80.2%，地方財政收入的174.6%;國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長巴曙松亦認(rèn)為，2009年地方政府的投融資平臺的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入。
更現(xiàn)實(shí)的情況是，在國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)出警示和市場投資主體做出謹(jǐn)慎判斷的雙重背景下，本已經(jīng)負(fù)重前行的地方投融資體系正遭遇更大困境。
如此巨額的地方債務(wù)將如何通過技術(shù)化的政策手段進(jìn)行化解?對于被很多地方政府奉為圭臬的地方投融資平臺的功過和成敗又將如何評價?
這些討論，直接關(guān)乎新一輪的國家財稅體制改革。在分稅制推行了16年以后，新一輪圍繞我國財稅體制改革的爭論或?qū)⒃诘胤截斦庥鰢?yán)重危機(jī)的背景下激烈展開，圍繞新一輪財稅體制改革的中央與地方博弈也已經(jīng)開始。
投融資平臺的身世
——地方財政困境下的市場化出路
巨額債務(wù)引發(fā)的喧囂，其前身是始終存在的對地方投融資平臺的爭論。
這牽涉到對政府投融資體系的理解。所謂政府投融資是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的產(chǎn)業(yè)政策和財政政策目標(biāo)，在不以盈利為直接目的的前提下，通過信用方式籌集和使用資金，采取直接或間接方式投入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一種活動。
一般來說，政府投融資具有三個特征：一是有償性和公共性;二是兼有金融性和財政性;三是靈活性。政府投融資不同于財政預(yù)算，它是根據(jù)財政政策的需要和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行的信用活動，可以按照建設(shè)任務(wù)具體情況實(shí)行不同的投融資方式。
十一屆三中全會以來，特別是十五大以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善、國企改革的不斷深入、多種經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展和資本市場的發(fā)育，我國投融資體制的改革始終圍繞著兩條主線：一是逐步認(rèn)可并推進(jìn)市場對資源配置的作用;二是逐步推進(jìn)投資決策權(quán)的分散，由中央到地方、由單一主體到多元化主體。
與此同時，我國城市化進(jìn)程開始進(jìn)入穩(wěn)定快速發(fā)展階段，加速城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于改善居民生活水平和吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用。但限于改革開放初期的中國政府投融資體系的非市場化背景，早期的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均依靠于財政的直接投入，資金來源除國家劃撥資金外，主要來源于地方財政收入，這就導(dǎo)致資金來源與快速增長的投資需求難以適應(yīng)。
1988年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，政府的投融資體系由單一的中央投資模式向中央與地方共同投資的模式轉(zhuǎn)變，中央和地方相繼成立了專業(yè)投資公司，各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市相繼成立了地方投資公司。
1994年分稅制改革成為又一個重要轉(zhuǎn)折，地方財政的不足，導(dǎo)致支持地方建設(shè)的乏力。
以湖北省荊州市為例，2003年-2008年，荊州市本級財政預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外投資合計只有8.2億元，只占同期政府項(xiàng)目投資的2.8%，占社會投資的0.8%。
于是，為了突破資金瓶頸和法律障礙，?各地政府開始建立了一系列的專業(yè)投融資公司或事業(yè)單位承擔(dān)建設(shè)任務(wù)，并利用這些單位法人承接銀行或信托資金，成為了地方政府獲取資金的主要平臺。
這些以地方投融資平臺出現(xiàn)的公司，往往能夠獲得政府劃撥的土地或財政補(bǔ)貼，進(jìn)而以此為條件向銀行等金融機(jī)構(gòu)要求貸款，以用于市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目。
而2004年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》更是在合理界定政府投資職能、拓寬項(xiàng)目融資渠道、健全投資宏觀調(diào)控體系方面做出了開放性規(guī)定。這等于是為地方投融資公司在更大范圍內(nèi)和建立更廣泛的融資渠道打開了便利之門。
截至目前，擁有獨(dú)立財政權(quán)的各級政府大多建立了這一類的建設(shè)單位，作為項(xiàng)目業(yè)主，在政府的支持下完成項(xiàng)目融資、建設(shè)乃至經(jīng)營的全部工作。地方政府投融資體系建設(shè)正成為我國投融資體制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。
狂奔的地方投融資平臺
——全國共有政府投融資平臺3800多家，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在搭臺
對于地方投融資平臺的討論并不是今天才有，而是伴隨著整個政府投融資體制的改革進(jìn)程。新近的背景是，地方投融資平臺在本輪地方政府所面臨的債務(wù)危機(jī)中，突然成為了地方政府所難以承受之累。
由于作為投融資平臺的這些地方公司具有的特殊政府背景，一方面使其比較容易獲得銀行貸款和發(fā)行城投債，但另一方面，相當(dāng)一部分城投公司具有政府擔(dān)保性質(zhì)，實(shí)質(zhì)上成為了地方政府的隱形財政債務(wù)。
而這一投融資模式，在2008年以后更是被深為資金困乏的地方政府所超常規(guī)開發(fā)。
全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中央政府出臺了4萬億投資刺激規(guī)劃。這一規(guī)劃中，中央政府給地方政府規(guī)定了明確的資金配套比例。最終的執(zhí)行情況顯示，地方政府受制于資金來源單一的局限，配套能力遭遇巨大挑戰(zhàn)，原有政府投資公司難以滿足新的投資拉動和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。
國家審計署的報告稱，在2009年的擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目中，45%的地方配套資金沒有到位。
為化解地方配套資金不足的問題，中央政府分別在《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》、《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》及2009年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中多次提到要加快投融資體制的改革以解決當(dāng)前困難并為長遠(yuǎn)發(fā)展提供良好的環(huán)境。
2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，更是明確提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”。
在此背景下，各級地方政府依托原有城投公司和新建的投融資公司，試圖打造出新形勢下更大規(guī)模的新型投融資平臺。有的省份甚至明確提出建立省市縣三級政府投融資體系，以解決融資困境。
央行的調(diào)研結(jié)果顯示，2009年5月末，全國共有政府投融資平臺3800多家，總資產(chǎn)近9萬億元，負(fù)債已上升至5.26萬億元，平均資產(chǎn)負(fù)債率約60%，平均資產(chǎn)利潤率不到1.3%，特別是縣級平臺幾乎沒有盈利。
盡管如此，對這一統(tǒng)計中得出的全國共有政府投融資平臺3800多家的數(shù)字，更多的人認(rèn)為是比較保守的估計。有相關(guān)市場人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，現(xiàn)在甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在建立投融資平臺，具體數(shù)量或許根本無法統(tǒng)計。
6萬億之憂
——地方融資平臺80%負(fù)債來自銀行
除了在金融危機(jī)背景下激增的數(shù)量外，這些投融資平臺的負(fù)債規(guī)模以及這種投融資模式是否可持續(xù)，亦是爭論的核心。
在中國社會科學(xué)院價格與稅收研究室副主任張斌看來，地方負(fù)債問題一直存在，只是由于地方政府過去雖然欠很多錢，但是收入增長得快，有還款能力，“但金融危機(jī)后經(jīng)濟(jì)增速放緩，導(dǎo)致地方的財政收入相對來說增速放緩，問題才被重視。”
之所以出現(xiàn)這樣的問題，很重要的原因是，長期以來，迫于地方投資缺口所設(shè)立的投融資平臺大多面臨單個實(shí)力有限、政府資源分散、融資渠道單一、后續(xù)資金有限、公司職能單一、缺乏持續(xù)經(jīng)營模式等不足，其中很重要的一個反映就是，銀行貸款一直是這些投融資平臺的最重要的資金來源。
據(jù)財政部財政科學(xué)研究所所長賈康測算，目前我國地方融資平臺負(fù)債已經(jīng)高達(dá)6萬億，其中有80%都是通過銀行信貸獲得的資金。
國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“一些地方投融資平臺的負(fù)債率已經(jīng)達(dá)到了一定的警戒水平”，據(jù)他粗略統(tǒng)計，2009年地方政府的投融資平臺的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財政收入，“這至少應(yīng)該作為一個很重要的指標(biāo)和邊界”。
“國務(wù)院要特別提出規(guī)范地方投融資平臺，是因?yàn)槿绻峭豆緜鶆?wù)出了問題，不但可能讓地方財政兜底，而且直接風(fēng)險很可能被轉(zhuǎn)嫁給銀行。”長三角某市的城投公司高管這樣告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
“目前，我們銀行中的呆賬壞賬70%～80%都是由地方政府擔(dān)?；虻胤秸尘肮緹o力償還貸款所造成的，主要是在20世紀(jì) 90年代末那波政府基建投資熱潮中形成的。”某中型股份制銀行高層領(lǐng)導(dǎo)對記者表示。
在今年年初舉行的中國人民銀行2010年度工作會議上，中國人民銀行行長周小川提出“要合理評估和有效防范地方融資平臺信用風(fēng)險，加強(qiáng)貸款用途管理，防止變相使用銀行貸款作為項(xiàng)目資本金”。
銀監(jiān)會主席劉明康更是明確提出“全面評估和有效防范地方融資平臺的風(fēng)險，加強(qiáng)貸款跟蹤檢查”等要求。
“從央行表態(tài)來看，肯定是有些地方把銀行貸款當(dāng)項(xiàng)目資本金用了，等于說‘空手套白狼’，把風(fēng)險完全推給了銀行。”一位接近監(jiān)管層的消息人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“央行、銀監(jiān)會對地方投融資平臺不規(guī)范的問題非常緊張，擔(dān)心引發(fā)財政風(fēng)險，轉(zhuǎn)而引發(fā)金融風(fēng)險，影響社會穩(wěn)定。”
另一個值得關(guān)注的是，2009年年末，財政部專門下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止財政違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資行為的通知》，緊急叫停了地方財政為融資平臺違規(guī)擔(dān)保向社會公眾集資。這被解讀為某些地方政府出現(xiàn)了將債務(wù)風(fēng)險向社會轉(zhuǎn)移的情況。
瑞信亞洲區(qū)首席分析師陶冬告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，地方政府大部分項(xiàng)目采用的是城投模式，即注冊一個公司放很少部分的錢進(jìn)去，然后到銀行貸款，這個模式的根本弱點(diǎn)在于，它是靠土地價格評估的，“2009年賣地收入占到地方財政收入45%，中國如果要是利率出現(xiàn)了大幅的調(diào)整，房地產(chǎn)一定會出現(xiàn)變化，一旦地賣不動了，地方財政一定有問題，危機(jī)或?qū)⒁来蝸砼R。”
交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平認(rèn)為，許多地方政府近幾年將陸續(xù)進(jìn)入償債高峰期，而受土地出讓金收益下滑和經(jīng)濟(jì)下行的影響，地方政府財稅收入縮減較大，部分不具備自償性的建設(shè)項(xiàng)目還款來源難以保證，償債風(fēng)險擴(kuò)大。
此外，央行的貨幣政策何時真正緊縮尚不能確定，這也是懸在地方投融資平臺上的一把利劍。
進(jìn)退失據(jù)的地方融資
——信貸收緊后何以為繼?
那么，已經(jīng)向這些地方投融資平臺發(fā)放了貸款的商業(yè)銀行，又將如何應(yīng)對當(dāng)前形勢?
陶冬的觀點(diǎn)是，“目前能夠做的主要是三方面的事，第一是嚴(yán)控新的不合理的項(xiàng)目;第二個盡快把建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度加快，從而盡快產(chǎn)生效益和現(xiàn)金流;第三，銀行應(yīng)該在這些地方政府項(xiàng)目上做好足夠的撥備，以應(yīng)對未來可能出現(xiàn)的呆壞賬。”
據(jù)了解，銀監(jiān)會已經(jīng)通過內(nèi)部渠道告知各銀行在向“地方融資平臺”貸款中必須把握住“三條紅線”不動搖。這三條紅線分別是：第一，嚴(yán)禁發(fā)放打捆貸款;第二，不得與地方政府簽署無特定項(xiàng)目的大額授信合作協(xié)議;第三，對出資不實(shí)，治理架構(gòu)、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理、資金管理運(yùn)用制度不健全的融資平臺，要嚴(yán)格限制貸款，并立即協(xié)商風(fēng)險防范具體措施。
然而，記者注意到銀監(jiān)會“三條紅線”并未涉及“地方融資平臺”抵押物或質(zhì)押物變動問題，而這愈發(fā)成為衡量貸款風(fēng)險大小的關(guān)鍵。
央行的調(diào)研結(jié)論還認(rèn)為，政府投融資平臺總體負(fù)債率較高，盈利能力較低，透明度較低，銀行對平臺及地方政府的整體債務(wù)水平難以準(zhǔn)確評估，信貸資金監(jiān)管難度較大，政府投融資平臺貸款潛藏著系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
交通銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家連平對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，這些政府背景貸款項(xiàng)目往往周期長、規(guī)模大、同質(zhì)化而難以實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)性，直接影響其未來收益，項(xiàng)目償債能力大打折扣，風(fēng)險具有隱蔽性。
一位銀行業(yè)人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“如果銀行在這樣的資產(chǎn)表上繼續(xù)放貸，可能會重蹈20世紀(jì)90年代中后期銀行風(fēng)險集聚暴露的覆轍。”
然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新一輪建設(shè)高峰期，地方投融資平臺仍然需要在城鎮(zhèn)化中扮演著重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊(yùn)含的危局將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危局，進(jìn)而對中國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大影響。
對此，原財政部部長項(xiàng)懷誠告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“這種情況顯然是要引起重視了，不應(yīng)該掉以輕心。不過如果我們國家經(jīng)濟(jì)正常，在今后的過程中這些負(fù)債能夠逐步得以消化。”
巴曙松卻認(rèn)為，下一步如何為城市化進(jìn)一步融資?依賴地方政府投融資平臺推動的政府需求來刺激經(jīng)濟(jì)增長實(shí)際上面臨著制約。這個問題也許不會在2010年暴露，但值得關(guān)注。
財稅體制改革的期待
——地方政府債券發(fā)行待松綁
該來的問題遲早要來，對于地方投融資平臺背后所包含的更大范圍的地方債務(wù)危機(jī)將如何化解?
解鈴還需系鈴人。
“中國當(dāng)前仍處于城市化進(jìn)程中，地方政府有大量改善基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求，地方上要做很多工作，需要大量資金，而我國的《憲法》規(guī)定地方政府不能舉債。如何彌補(bǔ)這個資金缺口，是各級政府都普遍面臨的一個基本問題，所以才會產(chǎn)生各種各樣的融資平臺的問題。”張斌向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》分析。
北京市道可特律師事務(wù)所主任、北京市朝陽區(qū)第十四屆人大代表劉光超亦表達(dá)了同樣觀點(diǎn)。在其看來，地方政府債務(wù)的急劇累積和迅猛增長，已成為普遍性、全局性的問題，并已嚴(yán)重影響了基層政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，惡化了社會信用環(huán)境，埋下了巨大的社會危機(jī)隱患。究其根源，既有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的原因，又有現(xiàn)行體制下事權(quán)與財權(quán)高度不對稱的因素;既有國家宏觀政策的影響，又有地方政績工程和管理缺位的推動，以及沒有規(guī)范的制度化融資渠道，已久為人所詬病。
基于此判斷，劉光超認(rèn)為，一方面要嚴(yán)防產(chǎn)生新的不合理債務(wù)，建立科學(xué)的地方政府債務(wù)管理機(jī)制;而更要緊的是如何清除歷史遺留問題，確保落實(shí)償債資金來源，制定切實(shí)可行的償債計劃。
在湖北省財政廳紀(jì)檢組副組長、監(jiān)察室主任傅光明看來，建立償債資金來源機(jī)制和償債準(zhǔn)備金制度，可以從6個方面籌措資金：從土地出讓收入中提取一定比例;從市政配套費(fèi)中籌集一定資金;從國有資產(chǎn)收益中集中一定比例;在國庫現(xiàn)金流管理上作文章，視財政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，將庫底資金作為壓縮政府債務(wù)的輔助工具或機(jī)動財力;收回債務(wù)人擁有的資產(chǎn)，通過拍賣、轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)后抵償債務(wù);對行政事業(yè)單位拖欠的債務(wù)，編制部門預(yù)算時應(yīng)安排專項(xiàng)還貸準(zhǔn)備金。
當(dāng)然，“上級政府要建立地方政府債務(wù)政策激勵機(jī)制，完善財政體制和財政轉(zhuǎn)移支付激勵措施，鼓勵地方政府幫扶減債，采取措施減少債務(wù)負(fù)擔(dān)，對國債轉(zhuǎn)貸資金，屬公益性建設(shè)的，建議中央財政給予豁免。對逾期債務(wù)和不良債務(wù)給予減免。”傅光明說。
國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所的一份調(diào)研報告建議稱，要加強(qiáng)政府財政與債務(wù)的透明度，建立與完善政府債務(wù)統(tǒng)計報告制度，實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和完全性進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估，從而為商業(yè)銀行提供真實(shí)可靠的信息，方便商業(yè)銀行信貸決策。
但這些還都是技術(shù)性問題，包括傅光明在內(nèi)的多位受訪人均認(rèn)為，要解決地方債務(wù)危機(jī)，更根本的是要修訂《預(yù)算法》，賦予地方政府債務(wù)發(fā)行的一定權(quán)限。
1994年通過的《預(yù)算法》規(guī)定：地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編列，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
“因此，地方政府嚴(yán)格意義上說，是不存在收支失衡的，也就是說從財政賬面上，是沒有財政赤字的。”傅光明說，“但是，一些地方政府靠借債搞建設(shè)，債權(quán)落空或者超過還款能力形成的地方政府債務(wù)，是對后續(xù)財力的透支。這種透支積累到一定程度將引發(fā)財政風(fēng)險。”
據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》了解，中部某省有一個地級市，目前，市直政府債務(wù)總額達(dá)30.62億元，相當(dāng)于2007年市直財政一般預(yù)算收入的7倍之多。也就是說，市直可用財力即使全部用來還債，也需要7年才能還清。如果按城區(qū)人口70萬人計算，平攤到每人的政府債務(wù)約4400元。如果按市直行政事業(yè)單位在職人員2.6萬人計算(即行政在編人數(shù))計算，人均債務(wù)近11.8萬元，若按人均年工資2萬元計算，需要6年不發(fā)工資才能還清政府債務(wù)。
記者獲知的國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份報告也建議稱，要盡快完善《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，給予地方政府適度負(fù)債的法律通道，規(guī)范政府舉債，債務(wù)率已經(jīng)超出警戒線一定程度的政府不得再舉債。
“地方政府應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立的財政主體，有明確的財政支出范圍和收入來源，而為了防范風(fēng)險，應(yīng)當(dāng)制定《財政收支劃分法》和《財政轉(zhuǎn)移支付法》和《公債法》，并在《公債法》中分設(shè)‘地方政府債務(wù)’專章，規(guī)定發(fā)行地方債券的條件、資金用途、信息公開等事項(xiàng)，通過加強(qiáng)監(jiān)管確保資金安全。”傅光明對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示。
無論是地方投融資平臺的貸款還是他們發(fā)行的中期票據(jù)、企業(yè)債，最后承擔(dān)風(fēng)險的都是商業(yè)銀行。地方政府幾年一換屆，“管借不管還”，而商業(yè)銀行也只好相信地方信用。
全國人大財經(jīng)委副主任尹中卿：地方政府融資鏈條面臨斷裂
徐華是一家商業(yè)銀行債券交易員，他最近對下單城投債很是猶豫，盡管這只債券的收益率高出同期貸款利率近100個基點(diǎn)，項(xiàng)目現(xiàn)金流、抵押資產(chǎn)等一切正常。
徐華的擔(dān)憂正是源自1月19日溫家寶總理在國務(wù)院第四次全體會議上關(guān)于防范地方投融資平臺潛在財政風(fēng)險的講話。
從支持到肅整，不到一年時間，地方投融資平臺的“瘋狂”表演不僅令自身出現(xiàn)風(fēng)險，還可能殃及正處在改革期的中國銀行業(yè)。
“2009年地方政府投融資平臺及其債務(wù)迅速增加，地方政府投融資平臺銀行貸款余額由1萬億元上升到5萬億元。”全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示。
在尹中卿看來，“很多地方政府投融資平臺資本金很少，但杠桿率卻很高，大部分資金使用在自償能力比較低的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共建設(shè)項(xiàng)目之上，給地方留下隱性赤字和債務(wù)負(fù)擔(dān)，造成財政結(jié)構(gòu)性風(fēng)險。”
所以，“如果地方債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)，許多項(xiàng)目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也可能面臨停滯。最后不僅造成政府還款能力欠缺，也會導(dǎo)致銀行產(chǎn)生大量呆壞賬”。
“只管借錢，不管還錢”
國務(wù)院發(fā)出的規(guī)范地方融資平臺風(fēng)險的信息不僅讓徐華感到猶豫，對整個銀行業(yè)來講都是很重要的提醒。
“今后或許能夠出臺一些規(guī)范性的條款，對銀行貸款將造成一些影響。”一位不愿透露姓名的銀行業(yè)官員對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示。在其看來，由于地方政府融資平臺貸款的期限長，存在“前人借錢、后人還債”的現(xiàn)象。對于地方政府官員而言，“誰借的越多，誰在任期內(nèi)的政績就越大”，所以，按道理說，銀行多放貸會多掙錢，但對于放貸給地方投融資平臺來說，則可能是多放貸，多壞賬。
安邦咨詢高級分析師李明旭表示，面對著巨額的基建投資支出，地方政府的籌資渠道有：中央代發(fā)地方政府債券，地方投融資平臺發(fā)行的“城投債”，由銀行、信托以及地方投融資平臺三方參與的“銀政信”產(chǎn)品以及規(guī)模巨大的銀行信貸。其中，后兩者“將可能給中國的銀行業(yè)帶來愈來愈大的風(fēng)險”。
據(jù)了解，西部某縣在2009年的財政收入大約12億元，除去工資等正常支出，僅剩3億～4億元用于償債，而該縣2010年僅利息一項(xiàng)就要償付18億元。
“這些地方政府也知道自己根本沒有償債能力，但是他們更看重的是這種難逢的發(fā)展機(jī)遇。地方政府一種非常普遍的心態(tài)是，只管借錢，不管還錢。”安邦咨詢高級分析師徐斌告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“監(jiān)管缺乏，沒有相應(yīng)的懲罰措施，這些都是助長地方政府僥幸心理的因素”。
而交通銀行金融研究中心在一份報告中指出，“地方政府投融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債比例普遍較高，有的高達(dá)80%以上，政府隱形債務(wù)負(fù)擔(dān)過重”。而且，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，銀行有時難以把握地方政府的總體負(fù)債和財政擔(dān)保承諾情況，造成債務(wù)管理非?；靵y。
嚴(yán)重透支的地方信用
風(fēng)險似已“風(fēng)雨欲來”。
“急于上項(xiàng)目的地方政府在融資問題上迅速擴(kuò)張，嚴(yán)重透支了政府信用，正在累積規(guī)模龐大的壞賬風(fēng)險。”上述銀行業(yè)官員告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“尤其是中小銀行，他們的資金本來就少，如果豪賭在當(dāng)?shù)卣囊粌蓚€項(xiàng)目上，一旦其中一個項(xiàng)目出現(xiàn)壞賬，整個銀行就會陷入絕境。”
交行金研中心的報告稱，歷史上，中國國有銀行曾積累了數(shù)以萬億計的壞賬。在產(chǎn)生壞賬的原因中，政策性貸款首當(dāng)其沖，政府和國有企業(yè)并非貸款的“避風(fēng)港”。
該中心還表示，恰恰是這些具有政府背景的“政策性”貸款項(xiàng)目可能產(chǎn)生新的金融風(fēng)險。其中包括“許多地方政府信息透明度不高，加上各地財政擔(dān)保體系落后，監(jiān)管不到位，銀行難以真實(shí)、全面地評估其整體債務(wù)水平和項(xiàng)目風(fēng)險”。
“政府平臺項(xiàng)目存在潛在風(fēng)險，但暴露還需要2～3年的時間，最后這一風(fēng)險能否化解取決于經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇態(tài)勢、土地出讓市場價格走勢等。”尹中卿表示。
由于地方城投往往是一個大集團(tuán)，體系內(nèi)又有諸如煤炭公司、水務(wù)公司、煤氣公司、房地產(chǎn)公司等各種小公司，因此資金一旦進(jìn)入到城投體系中，具體運(yùn)作根本無法進(jìn)行監(jiān)控，在它的報表中很多內(nèi)容銀行無法核實(shí)。
當(dāng)然，地方政府財政的重要部分是出讓土地的收入，而地方城投資本金的重要部分也是土地，諸多地方城投申請貸款時抵押給銀行的抵押品還是土地，所以，只要土地價格徘徊在高位，地方政府和地方城投公司的信用都可以放心。
但這顯然只是一廂情愿。
“一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入蕭條期，土地價格就有可能大跌，地方政府收入來源銳減，地方城投馬上就會面臨抵押不足的問題。當(dāng)二者同時出現(xiàn)的時候，地方的信用就無法兌現(xiàn)，商業(yè)銀行同樣面臨系統(tǒng)性風(fēng)險。”一位地方銀監(jiān)局人士告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
而目前的情況是，無論是地方投資平臺的貸款還是他們發(fā)行的中期票據(jù)、企業(yè)債，最后承擔(dān)風(fēng)險的主體都是商業(yè)銀行。地方政府幾年一換屆，通常在任的政府班子是有投資沖動的，而銀行也只好相信地方信用。
不過，與以往不同的是，城投或者地方信用一旦失守還會波及到債券市場，可能會引起一系列的類似次貸危機(jī)式的連鎖反應(yīng)。
無奈的銀行
金融機(jī)構(gòu)也開始謹(jǐn)慎起來。
新年伊始，北京一家城市商業(yè)銀行給分行下達(dá)了一份通知，要求控制對縣(區(qū))級尤其是縣級以下政府融資平臺的信貸投放，重點(diǎn)投向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財力較強(qiáng)的省轄地級市以上政府融資平臺，并關(guān)注地方政府可支配財力與債務(wù)的匹配情況，防止融資平臺的過度負(fù)債。
“雖然現(xiàn)在還沒收到限額管理方面的通知，但根據(jù)此前總行和監(jiān)管部門的要求，各家銀行對于政府融資平臺貸款，總體上將會更加審慎。”該城市商業(yè)銀行相關(guān)人士直言。
一個直接變化就是，來自地方政府投融資平臺的項(xiàng)目，現(xiàn)在需要上級行核準(zhǔn)，批下來的難度增大。監(jiān)管層要求商業(yè)銀行要注意風(fēng)險，并提醒在貸款前檢查項(xiàng)目資本金到位的情況。
但問題是，在銀行和地方政府合作的過程中，貸前檢查究竟能起到多大作用?
上述商業(yè)銀行人士稱，給地方政府貸款的負(fù)債率比較好設(shè)定，最難的是怎么給政府編制資產(chǎn)負(fù)債表。多年前，為組織一筆高達(dá)30億元的城建類銀團(tuán)貸款，該行花了5個月的時間才完成對某市的模擬資產(chǎn)負(fù)債表。
據(jù)其介紹，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表需要結(jié)合三方面的情況：其一，與地方財政部門保持良好的溝通;其二，掌握政府控制下所有融資平臺的情況;其三，銀行自身的信貸經(jīng)驗(yàn)。
以北方一家中小銀行為例，該行從去年開始梳理政府融資平臺貸款，但有些地方政府融資平臺不透明，資產(chǎn)分別是哪些，資金如何運(yùn)用，不會向銀行透露。這就導(dǎo)致銀行的資金投入后，具體的資金投向，連融資平臺自己都說不清楚，銀行更難搞清楚。
在此情況下，該城市商業(yè)銀行人士認(rèn)為，“較為現(xiàn)實(shí)的要求是，地方政府自主進(jìn)行負(fù)債總量的平衡，明確自身的融資缺口;控制節(jié)奏，保證項(xiàng)目建設(shè)資金能夠跟上，而政府梳理債務(wù)的目的主要是搞清楚可融資的規(guī)模有多大”。
河南投融資平臺樣本調(diào)查
對河南省來說，組建更大規(guī)模的投融資平臺，已經(jīng)具備了為地方融資紓困和帶動更大范圍內(nèi)的國資改革的雙重考量。
2009年12月29日，河南省國有資產(chǎn)控股運(yùn)營有限公司正式揭牌，這標(biāo)志著該省繼交投集團(tuán)、鐵投集團(tuán)和水投集團(tuán)之后又一家重要的省級專業(yè)化投融資平臺誕生。
而在此前的2009年9月，面對一方面很多建設(shè)項(xiàng)目資金籌集遭遇困難，而另一方面，銀行存貸差不斷上升，大量資金沒有盤活的局面，為了破解“短缺”與“過剩”的矛盾，河南省政府下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)地方政府投融資體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求全省建立多層次的投融資體系，搭建大平臺、實(shí)現(xiàn)大融資。
意見指出，河南省國有“四資”(即資源、資本、資產(chǎn)、資金)總體使用效率較低，建立地方政府投融資體系，可以有效整合國有“四資”、拓寬融資渠道。
河南省是全國較早明確提出嘗試建立三級地方投融資平臺的省份，且提出了注意監(jiān)管和風(fēng)險風(fēng)范的意見，被認(rèn)為是在全國各地紛紛超常規(guī)發(fā)展地方投融資平臺過程，進(jìn)行了一些有益的探索。
但是，在這些地方投融資平臺(尤其是一些市縣級投融資平臺)運(yùn)作中，也較多的存在管理行政化、信貸資金財政化以及監(jiān)管缺位等問題。
對此，河南省工業(yè)和信息化廳曾提出“四不宜”的觀點(diǎn)，“不宜官辦、不宜財政控股、不宜跨行監(jiān)管、不宜風(fēng)險兜底”，實(shí)現(xiàn)其商業(yè)模式轉(zhuǎn)型。
投融資平臺大躍進(jìn)
長期以來，河南省級的投融資平臺只有河南省建投公司、農(nóng)發(fā)公司、中原證券、中原信托、百瑞信托、省中小企業(yè)擔(dān)保公司等少數(shù)幾個。
在金融危機(jī)的背景下，按照河南省的規(guī)劃，河南省將組建省鐵路投資公司、省交通投資公司、省國有資產(chǎn)經(jīng)營管理公司等3個百億元級省級綜合投融資平臺，以及一批綜合和專業(yè)的投融資平臺。打造“一集團(tuán)多公司”的平臺架構(gòu)是河南省在搭建更高規(guī)模的投融資平臺時所提倡的主要思路之一。
作為另一條國資改革主線，在產(chǎn)業(yè)重組領(lǐng)域，通過對同一產(chǎn)業(yè)或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的大型公司進(jìn)行合并也成為河南國資改革的路徑選擇之一，這些合并后的大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)除了具有完善產(chǎn)業(yè)鏈條的特點(diǎn)外，同時兼具強(qiáng)大的投融資業(yè)務(wù)并直接或間接參與其他產(chǎn)業(yè)重組。
比如，兼具產(chǎn)業(yè)整合功能和投融資功能的河南煤業(yè)化工集團(tuán)和平煤神馬能源化工集團(tuán)在省政府主導(dǎo)下高調(diào)掛牌，自此拉開進(jìn)軍煤化工、實(shí)現(xiàn)資本和產(chǎn)能擴(kuò)張的序幕。
實(shí)際上，河南省下屬的地級市組建豪華級投融資平臺的行動甚至比省級投融資平臺的組建還要早。這種情況在鄭州、許昌、新鄉(xiāng)等地普遍存在。
此外，河南縣級投融資平臺的組建在具備條件的地方已經(jīng)展開。河南省在2009年上半年投資增長乏力的情況下，對“決戰(zhàn)二季度”中一項(xiàng)重要的舉措就是，支持118個縣(市、區(qū))政府以現(xiàn)有政府財務(wù)開發(fā)公司、投資公司等為依托，建立產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投融資公司，與縣級中小企業(yè)信用擔(dān)保體系形成合力，形成支持產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)廠房等建設(shè)的投融資平臺。
“我們縣目前當(dāng)務(wù)之急就是，趕快借助政策的東風(fēng)，成立一到兩家投資公司。”豫西某縣的一位政府官員曾告訴記者，“盡管基礎(chǔ)弱、底子薄，但我們沒條件也要創(chuàng)造條件，否則會失去機(jī)遇。”
當(dāng)然，對于河南省來說，新的投融資平臺的構(gòu)建，不僅僅是在城投和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的領(lǐng)域，并已經(jīng)涉及到文化產(chǎn)業(yè)、化工、旅游等服務(wù)業(yè)。
2009年年底，考慮到河南文化資源豐富但產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，河南文化投資集團(tuán)宣告成立，注冊資本20億元，并明確提出要運(yùn)用政府資金融通社會資本，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。
市場化運(yùn)營之困
這些新的投融資平臺的市場運(yùn)作也并非如想象中那么好。
“原來的產(chǎn)業(yè)布局和市場狀況，競爭比較充分，但現(xiàn)在這樣的投融資機(jī)制，計劃經(jīng)濟(jì)的意志性又死灰復(fù)燃，官本位逐漸取代企業(yè)本位、市場本位，這極易造成新一種形式的壟斷。”河南九鼎德盛投資咨詢有限公司董事長張保盈說。
在他看來，這些投融資機(jī)構(gòu)雖然規(guī)模大、掌控資源多，但由于人事任命多屬行政化，因而決策是否科學(xué)、經(jīng)濟(jì)，運(yùn)營效率是否較高，仍然是個疑問。
據(jù)記者調(diào)查，在河南省各地的一些國有投資機(jī)構(gòu)中，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象極為嚴(yán)重，而這又直接導(dǎo)致了業(yè)務(wù)流程不規(guī)范、執(zhí)行效率低下。如豫東某市一家建投公司，在編人員達(dá)到220多人，“小團(tuán)體化”導(dǎo)致的內(nèi)訌爭斗層出不窮，董事長和總經(jīng)理“各自為政”。
此外，投資公司運(yùn)作行政化、監(jiān)管缺位、審計缺失，一些公司雖將財政開支的部分資金拿來進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，但有時恰恰成為資金運(yùn)作黑洞的“濫觴區(qū)”。
2005年，豫北某國有投資公司總資產(chǎn)達(dá)到3億元，參控股企業(yè)14家，但實(shí)現(xiàn)利潤僅有12萬元。不過，就是在這種情況之下，2006年該公司還是曝出了企業(yè)負(fù)責(zé)人將下屬一家電廠的資產(chǎn)“私有化”的丑聞。
還有專業(yè)人才引進(jìn)的問題。由于投融資決策和風(fēng)險控制的專業(yè)性，各類投資機(jī)構(gòu)對人才的要求一般都比較高，對市場熱點(diǎn)的觀察和把握都要求一定的敏感度。但據(jù)記者調(diào)查，一些市、縣在組建投融資公司的團(tuán)隊(duì)時，引進(jìn)的高端人才極少，多數(shù)屬于“內(nèi)部消化”。如豫北某市新近成立的投資集團(tuán)，董事長職務(wù)由該市一位副市長兼任，而重要高層仍有原來合并的下屬公司的頭頭腦腦擔(dān)任，引進(jìn)的外來專業(yè)投融資專家?guī)缀鯖]有。
記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，河南部分地市的建投機(jī)構(gòu)由于參與本地新城區(qū)及交通、城建等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的程度較深，資金大量沉淀，以致后續(xù)融資乏力。
“一些地方，最可怕的就是不具備條件也要建立投融資平臺，其目的與炫耀和大躍進(jìn)無異。”鄭州市某投資公司的一位總經(jīng)理對記者說。
另一個質(zhì)疑也在出現(xiàn)，那就是，更多資源特別是資金大量向國有投資單位及產(chǎn)業(yè)集團(tuán)集結(jié)，必然帶來對中小民營企業(yè)的融資排斥效應(yīng)。而大量國有企業(yè)紛紛“圈占”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，又必然導(dǎo)致民資在這些領(lǐng)域的望而卻步或紛紛退卻。
“這實(shí)際上又成了一種新的壟斷，出現(xiàn)一些領(lǐng)域的‘國進(jìn)民退’現(xiàn)象。”河南民營經(jīng)濟(jì)研究會副會長張立功說，“在省一級，一些大項(xiàng)目必須需要大的融資平臺的支持，但對一些市縣來說，成立大的投融資平臺，并不具備人才、資金等支持要素，投資沉淀不說，有時反而會危害公平競爭的市場環(huán)境。”
“目前全國都掀起對建立各種投融資平臺的反思熱潮，作為河南，也應(yīng)該冷靜一下。”天津產(chǎn)權(quán)交易市場常務(wù)副總裁鐘冠華對記者說，“成立投融資機(jī)構(gòu)，究竟是該政府主導(dǎo)還是市場主導(dǎo)，放眼長遠(yuǎn)，顯然應(yīng)該是以后者為重。”
提交關(guān)閉
