我國市場經(jīng)濟改革和國際經(jīng)驗都表明，實施重大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，必須建立相應(yīng)的競爭和價格激勵機制，讓市場充分發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，這個道理也同樣適用于改善環(huán)境。目前以計劃行政手段和財政負擔(dān)為主的減排方式，無論是減排效果還是資金保障都面臨日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。我國已是全球第一排放大國，2011年碳排放量占全球排放總量的28%，大大超過GDP占全球10.4%的份額。資金保障上，盡管這幾年財政投入大量增加，但相對于我國巨大的減排資金需求，每年幾千億投入無異于杯水車薪，財政壓力也日益增大。面臨日趨嚴(yán)峻的環(huán)保形勢和巨大的資金缺口，必須從根本上轉(zhuǎn)變目前以計劃和行政手段為主的減排方式，通過建立國際上通行的碳市場減排機制，切實增強企業(yè)減排的內(nèi)生激勵，使經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境改善在經(jīng)濟利益上取得一致。
一、減排要用市場機制取代行政和計劃手段
（一）基于強度指標(biāo)的行政和計劃減排思路亟須調(diào)整
目前計劃分解碳排放強度指標(biāo)的辦法，既會導(dǎo)致地方對中央在減排指標(biāo)上的層層博弈，也容易造成企業(yè)減排激勵的扭曲。由于是計劃分配減排指標(biāo)而非市場化交易，排放權(quán)沒有成本和定價，這種免費午餐自然是多多益善，無論是地方政府還是企業(yè)，都有足夠動機和中央爭取排放規(guī)模和指標(biāo)，也給尋租、造假留下了較大空間，很難避免上有政策、下有對策，老實人反而吃虧的不利局面，減排最終是“口號多于實效”。同時目前控制的是單位GDP排放量而非絕對排放量，地方政府通過做大甚至虛報GDP，既能在實際上減輕排放責(zé)任，又能滿足其擴大投資發(fā)展經(jīng)濟的目的，結(jié)果是這幾年各地公布的GDP數(shù)據(jù)加總起來，越來越高于統(tǒng)計局核算公布的全國GDP數(shù)據(jù)，相應(yīng)在減排指標(biāo)上，也出現(xiàn)各地達標(biāo)但全國不達標(biāo)的尷尬局面。少數(shù)企業(yè)通過虛報減排信息不僅能完成考核指標(biāo)，還能獲得各種政府的獎勵補貼。這種尷尬局面的背后，其實都反映了目前計劃經(jīng)濟減排機制下的激勵扭曲。
（二）排放權(quán)不能交易會導(dǎo)致價格缺失和減排效率損失
盡管計劃減排機制下每個企業(yè)都有一個排放配額，但由于缺乏相應(yīng)的交易市場，配額不能在排放主體之間交易，排放權(quán)也就形不成市場價值，減與不減、減多減少并不直接體現(xiàn)為企業(yè)效益，最多是任務(wù)沒完成受批評。正是由于缺乏國內(nèi)的減排市場，盡管過去幾年我國單位GDP排放總量下降了近20%，是全球有效減排量最多的國家，但寶貴的減排資源（碳資產(chǎn)）要么被浪費，要么只能低價出售給國際市場。事實上，目前我國在清潔發(fā)展機制下對歐盟出售的排放權(quán)價格，只有其二級市場價格的四分之一，碳資產(chǎn)價值流失較為嚴(yán)重。
（三）金融支持減排的作用難以充分發(fā)揮
由于計劃和行政減排導(dǎo)致市場缺失，不能形成相應(yīng)的排放權(quán)價格，投資者自然難以對減排價值進行評估，金融機構(gòu)也無法據(jù)此進行融資，只能依賴財政等政府資金負擔(dān)，這和國際上主要依靠外部融資實施減排的現(xiàn)狀形成鮮明對比。據(jù)世界銀行2012年全球碳市場報告統(tǒng)計，歐盟等地減排項目資金來源中，政府組織、減排主體自身以及外部融資的比例大體為15%、15%和70%，外部融資中相當(dāng)一部分源于金融機構(gòu)。如果不從根本上轉(zhuǎn)變現(xiàn)行減排思路，就難以調(diào)動金融等社會資金共同參與環(huán)境建設(shè)。
二、加快構(gòu)建以“總量控制+配額交易”為核心的市場化減排機制
激勵機制有兩種：一種是價格激勵，一種是非價格激勵。非價格激勵注重精神層面，需要較高的個體自覺，但從過往經(jīng)驗看，無論是我國還是其他轉(zhuǎn)軌國家，以前計劃經(jīng)濟體制下的一個最大教訓(xùn)，都是缺乏有效的經(jīng)濟上的激勵，目前我國減排困境的癥結(jié)也在于此，需要以最大的勇氣和智慧，加快建立市場化的減排機制，有效提升市場主體的減排激勵。
（一）實行碳排放總量控制是市場化減排的前提
碳市場減排機制的核心有兩條，一是要有強制性的、直接的碳排放總量控制，二是在總量控制下形成一個排放權(quán)的分配與交易市場，其中直接和強制的碳排放總量控制更為關(guān)鍵，也是形成排放權(quán)需求以及交易和定價的基礎(chǔ)。
實行減排總量控制是我國自身核心利益的需要。有觀點認為，“總量控制”和“減排”是發(fā)達國家的一個幌子，實質(zhì)是想以“減排”限制我國發(fā)展。盡管不排除別人可能有這種企圖，但環(huán)境惡化受損的是我們自己，目前全國大部分地區(qū)的環(huán)境承載能力已經(jīng)逼近極限，極端天氣、霧霾頻發(fā)，河流生物大范圍死亡，我們對此已有切膚之痛，主動、科學(xué)的減排總量控制符合我國自身的根本利益。
強調(diào)排放總量控制是排放權(quán)交易和定價的基礎(chǔ)。在市場化機制下，要使排放權(quán)稀缺并因此產(chǎn)生價格，就要有總量控制。如果沒有總量控制，供給是無限的，企業(yè)就可以隨意排放，不會有人自愿掏錢降低排放，排放權(quán)交易和價格更是無從談起。事實上在減排總量控制之前，國際上和我國也有一些自愿減排的嘗試，但多半效果不佳。相反，當(dāng)今全球最大的排放權(quán)交易市場歐盟市場之所以較為成功，在機制上首先是控制排放權(quán)總量。
（二）減排總量控制下的配額交易是國際通行做法
從國外實踐看，運用經(jīng)濟手段減排主要有兩種機制，一是建立在排放總量控制下的排放權(quán)交易-碳市場，歐盟、美國主要是這種機制；二是政府對企業(yè)碳排放收稅，澳大利亞、北歐等國通過對排放企業(yè)征稅（碳稅）推動減排?？偟目?，兩種機制各有利弊，碳稅操作規(guī)則簡單透明且較易執(zhí)行，避免了排放權(quán)交易中繁雜的初始配額分配，但也存在最優(yōu)稅率難以確定、缺乏靈活性等問題，同時政府在稅收征管和收入分配中，也會同樣面臨行政分配可能帶來的不公平和使用效率問題。
較之碳稅減排，目前國際上普遍采用的，是總量控制下的排放權(quán)交易機制（Cap & Trade）。據(jù)世界銀行發(fā)布的全球碳市場報告，自上世紀(jì)90年代第一個排放權(quán)交易-美國“酸雨計劃”誕生以來，目前排放權(quán)交易體系已在35個國家和地區(qū)運作或規(guī)劃。2011年全球碳市場交易規(guī)模達到1760億美元，其中配額市場占84.7%，項目市場占14.4%?？偟目?，京都議定書框架確立的三大減排機制中，通過“總量-配額”形式實現(xiàn)的減排量占到八成，是當(dāng)今世界名符其實的主流減排方式。
（三）我國既有必要也有條件實施總量控制下的配額交易
實際上，目前歐盟等碳市場廣泛采用的“總量控制+配額交易”并非西方專利。上世紀(jì)八、九十年代至本世紀(jì)初，我國就有過事實上的紡織品出口配額交易，當(dāng)時一些出口配額不足但持有較多出口訂單的企業(yè)，就通過購買配額出口，配額調(diào)劑客觀上起到了推動出口和優(yōu)化出口結(jié)構(gòu)的作用。再比如對大城市機動車數(shù)量的控制，上海等地實行的車牌總量控制下的拍賣交易，也是利用市場機制實現(xiàn)排放者付費的一個鮮明案例。
從當(dāng)前看，實施市場化減排的首要任務(wù)，仍是對減排總量進行直接控制，將原先由中央向地方下達的“碳排放強度”軟約束指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;碳排放總量”硬約束指標(biāo)，同時過去我們習(xí)慣于“節(jié)能減排”一起提，有人甚至只強調(diào)“節(jié)能”，認為通過節(jié)能，即控制能源消費總量就可以降低排放。但事實上“節(jié)能”和“減排”雖有關(guān)聯(lián)，但又有所區(qū)別。從生產(chǎn)過程看，“節(jié)能”在前端，“減排”在后端，“減排”比“節(jié)能”對環(huán)境的影響更為直接；從影響方式看，“節(jié)能”是“減排”的一種手段，但并非唯一手段，并且從成本和收益對比看，如果僅僅是實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)，在經(jīng)濟上使用更貴的清潔能源并不一定劃算。從當(dāng)前污染治理的緊迫性以及鼓勵使用清潔能源出發(fā)，強調(diào)對排放總量的直接控制無疑更能提高減排效果。
有了排放總量控制，并將總量按一定規(guī)則分配給企業(yè)后，企業(yè)之間基于余缺調(diào)節(jié)的配額交易需求就會形成排放權(quán)價格，減排主體就能據(jù)此核算實實在在的減排效益，也會相應(yīng)吸引金融機構(gòu)和社會投資者的廣泛參與，真正形成“增排有成本，減排有鼓勵，減排投融資有回報”的有效減排激勵。
從可行性看，技術(shù)上排放強度指標(biāo)轉(zhuǎn)換成總量指標(biāo)并不困難，且更易分解與操作；實際做法上，“十二五”規(guī)劃已經(jīng)對二氧化硫等排放物設(shè)置了總量控制標(biāo)準(zhǔn)，今年1月份國務(wù)院常務(wù)會議也明確了能源消費總量控制的要求，陸續(xù)開展的部分省市排放權(quán)交易試點也有一些初步經(jīng)驗，碳減排也完全可以轉(zhuǎn)到直接控制排放總量的思路。此外，從排放權(quán)交易市場建設(shè)看，目前全國已建立了數(shù)家交易平臺，并開展了一些交易實踐，市場基礎(chǔ)設(shè)施也比較完善，加之這幾年金融市場發(fā)展較快，只要對碳排放總量實施必要的控制，國內(nèi)碳市場的有效需求就會形成。
三、具體實施建議
加快建立“總量控制+配額交易”的市場化減排機制，既是一個碳市場本身的建設(shè)問題，更是在實際上提升了減排強度。既需要早下決心，更需要精心設(shè)計好實施路徑。
（一）采取“先增量，后存量”的總量控制實施辦法
排放總量控制目標(biāo)過嚴(yán)，會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生較大沖擊或引發(fā)通脹壓力，應(yīng)在綜合權(quán)衡環(huán)境承載能力和負面影響的基礎(chǔ)上，循序漸進地設(shè)定最優(yōu)碳減排總量。具體操作上，可借鑒我國經(jīng)濟體制改革中“價格雙軌制”的成功做法，采取“數(shù)量雙軌制”，先設(shè)定碳排放增量控制指標(biāo)，再適時逐步設(shè)定一定比例的碳排放存量控制指標(biāo)，并綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境狀況以及排放權(quán)市場的價格變化進行動態(tài)調(diào)整。只要做到過程可控，就能實現(xiàn)減排效果遞增和企業(yè)成本壓力逐漸釋放的良性循環(huán)，同時也要注意吸取歐盟教訓(xùn)，防止配額超發(fā)對碳排放權(quán)需求和價格帶來不利影響。
（二）合理分配碳排放配額
我國幅員遼闊，地區(qū)、行業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和排放水平差異巨大，中央在全國層面上直接對各個企業(yè)的配額進行分配并不現(xiàn)實?？尚修k法是，中央將總量減排指標(biāo)下達給地方政府，再由地方政府自主分配給企業(yè)，中央向地方分配碳排放額時，應(yīng)考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和歷史排放等因素并進行動態(tài)調(diào)整。配額分配方式上，初期應(yīng)有一定的免費分配基數(shù)，同時對超過分配基數(shù)的配額可采取拍賣方式供應(yīng)。
（三）加快構(gòu)建全國統(tǒng)一的碳交易市場
從國際經(jīng)驗看，區(qū)域或行業(yè)性碳市場可以在試點之初發(fā)揮一定作用，但由于碳排放空間轉(zhuǎn)移的特殊性，加之排放企業(yè)跨區(qū)、跨行業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)避，局部市場往往并不成功。應(yīng)根據(jù)“十二五”規(guī)劃逐步建立國內(nèi)碳排放交易市場的要求，在目前陸續(xù)開展的部分省市排放權(quán)交易試點基礎(chǔ)上，盡快研究建立全國統(tǒng)一的碳交易市場總體框架，同時無論是試點地區(qū)還是非試點地區(qū)，都應(yīng)盡快完成碳排放量的核定核查和排放監(jiān)測等基礎(chǔ)工作，為構(gòu)建全國統(tǒng)一的碳交易市場做好準(zhǔn)備。條件成熟時，借鑒歐盟等市場經(jīng)驗，探索建立排放權(quán)的儲存和預(yù)支機制，便利排放主體自主調(diào)整排放權(quán)的跨期分配，降低減排成和排放權(quán)價格波動。
（四）高度重視并充分發(fā)揮金融支持碳減排的作用
碳市場機制下通過必要的金融創(chuàng)新，既可實現(xiàn)減排資金投入的社會化融資和有效的風(fēng)險管理，也能對減排財務(wù)負擔(dān)在較長時間內(nèi)進行分?jǐn)?。從國際實踐看，金融大規(guī)模介入減排領(lǐng)域，也是在碳市場特別是2001年歐盟碳市場產(chǎn)生和發(fā)展之后。根據(jù)世界銀行報告，2011年全球排放權(quán)配額交易市場中，有金融機構(gòu)參與的成交額超過60%，期貨交易量超過80%，碳債券、碳基金、碳指數(shù)等一大批碳金融工具應(yīng)運而生，并不夸張地說，在碳市場成為全球主流減排機制的同時，碳金融也正在成為全球最具發(fā)展前景的新興金融業(yè)態(tài)和金融市場之一。通過加快建立我國的市場化減排機制并借助適當(dāng)?shù)慕鹑诠ぞ?，不僅能有效確定碳資產(chǎn)價值，奠定以碳資產(chǎn)向金融機構(gòu)融資的基礎(chǔ)地位，從而大大拓寬減排融資渠道，而且能充分發(fā)揮金融機構(gòu)和金融工具在碳市場風(fēng)險管理和定價上的專業(yè)優(yōu)勢，從而大大提升市場化減排效率并降低風(fēng)險。
總之，當(dāng)前和今后一個時期，我國既面臨改善環(huán)境和民生的巨大壓力，同時傳統(tǒng)增長模式的動力也日顯不足，亟待通過體制機制創(chuàng)新形成新的競爭優(yōu)勢。加快構(gòu)建市場化的減排機制，不僅有利于排放權(quán)合理定價從而有效提升各類社會主體的減排激勵，也有利于緩解當(dāng)前太陽能、風(fēng)電等行業(yè)的產(chǎn)能過剩。同時從推動整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和形成國際競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略層面看，我國作為全球第二大經(jīng)濟體和第一排放大國，如能通過有效的減排機制創(chuàng)新，可能成為未來全球的碳市場和碳金融中心，這不僅對減排和環(huán)境改善本身，而且對推動技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及占領(lǐng)未來國際競爭制高點都具有全局性意義。
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