今年5月12日,在美國參議院聽證會會場舉行的記者會上,美國民主黨參議員約翰·克里和獨立參議員喬·利伯曼終于發(fā)布了業(yè)內(nèi)期盼已久的參議院版氣候法案草案。這是自去年10月份陷入停滯狀態(tài)的美國氣候立法進程的首度重啟,該法案的發(fā)布也為全球氣候談判領域注入了新的希望。目前國際社會期待隨著美國減排目標的法律化,國際氣候談判能走出僵局,盡快向達成《后京都協(xié)議》的目標邁進。
減排目標和碳交易體系
在減排的總目標上,該草案對眾議院版氣候法案設定的目標基本上“照單全收”,即到2020年在2005年的基礎上減排17%,到2030年減排42%,到2050年減排85%。
在減排目標的覆蓋范圍上,只有四個領域被明確涵蓋進來:電力、工業(yè)制造業(yè)、天然氣輸送和石油燃料。
該草案還為碳市場的價格設置了一個波動區(qū)間。其設定的2013年碳價格下限為12美元,上限25美元。
該草案也保留了碳抵消機制,允許被涵蓋的行業(yè)（石油燃料行業(yè)除外）每年最多使用20億噸的碳抵消配額,這一數(shù)字和眾議院版法案相同。但在國際配額上,該草案只允許每年進口5億噸,相比眾議院版法案縮小了一半。
碳關稅出現(xiàn)在草案中
國際碳抵消項目的管轄權(quán)歸屬美國環(huán)保署（EPA）。EPA將制定一系列規(guī)定,確保美國購買的國際減排量是真實的、額外的、永久的。該草案規(guī)定,只有和美國同處于一個多邊或雙邊國際框架協(xié)議的國家才有資格向美國出售碳抵消指標。該草案表示,在美國碳市場建立的初期,有一些行業(yè)和領域仍然可以用項目式的碳抵消方式來提供減排,相關機制下產(chǎn)生的減排量可以進入美國市場,但這些減排項目必須同時滿足EPA的相關規(guī)則。從2016年開始,國際減排指標必須主要以行業(yè)減排的形式進入美國市場,將由EPA來確定哪些國家和哪些行業(yè)需要以行業(yè)減排的方式提供減排指標,EPA的標準包括“該國是否處于較高的排放水平或較高的經(jīng)濟發(fā)展水平”并且“該領域是否是美國碳減排體系已包括的領域”等。指標出口國還需要在國內(nèi)也采取一定的減排政策,并且對應的行業(yè)也要有整體性的減排目標。從這個標準來看,預計中國的高能耗行業(yè),如電力、鋼鐵、水泥等,如果試圖連通未來的美國碳市場,方式都只有行業(yè)減排。
而此前備受發(fā)展中國家關注的“邊境調(diào)節(jié)措施”,即碳關稅條款,也毫無意外地出現(xiàn)在該草案中。草案要求,如果與美國的高能耗行業(yè)存在競爭的國家到2025年仍沒有相關的能效或減排要求,則美國從那時候開始對相關產(chǎn)品的進口征收邊境調(diào)節(jié)稅。從現(xiàn)在兩個版本的氣候法案對碳關稅的態(tài)度來看,最終碳關稅成為美國氣候法案的一部分估計是無法避免的。
鼓勵能源開發(fā)
除了對四個主要領域設定減排目標之外,該草案還提出通過以下幾大途徑來實現(xiàn)減排和美國的能源獨立:可再生能源與能效,碳捕獲與存儲技術（CCS）,核電以及海上石油開采。
該草案表示大力支持可再生能源的發(fā)展,不過并沒有提出具體的發(fā)展目標。比較可能的情形是,在接下來的修訂中,該草案將把參議院能源委員會去年6月份通過的《美國清潔能源領導法案》（ACELA）融合進來。ACELA要求美國各州在2021年之前由可再生能源和能效項目提供15%的電力供應。
該草案提出要在10年中為CCS的研發(fā)和推廣提供總額達200億美元的支持,以便使煤電廠與CCS技術相結(jié)合,提供清潔的電能。該草案還支持為核電的發(fā)展提供貸款擔保和投資稅抵扣等政策以促進核電投資。該草案也包括了支持海上石油開發(fā)的條款,提出將新建海上石油和天然氣開發(fā)項目的聯(lián)邦收入的37.5%分給州政府,以此來鼓勵州政府批準新的海上油氣開發(fā)項目。
法案通過前景不樂觀
5月12日《美國電力法案》發(fā)布以來,盡管奧巴馬總統(tǒng)和參議院的領袖們在不同場合聲援了該草案,但它在今年通過參議院投票的前景并不樂觀。
一方面,美國國會的中期選舉在下半年就要拉開帷幕,屆時很多議員都將無暇顧及立法。另一方面,移民法案的陰影現(xiàn)在仍籠罩在氣候法案上方。一旦移民法案在氣候法案之前進入正式立法日程,氣候法案的機會就很渺茫了。
即便氣候法案最終搶在移民法案之前進入?yún)⒆h院的日程,該草案本身也有相當多的內(nèi)容會引起議員們的爭議或辯論,比如海上油氣開發(fā),發(fā)展核能等。最近在墨西哥灣發(fā)生嚴重的海上石油開采泄漏事件之后,已經(jīng)有議員公開表示會阻止任何鼓勵油上海氣開發(fā)的法案通過參議院了。因此,該草案將如何修訂,最終能否贏得60張選票,都還存在極大的不確定性。
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