11月29日-12月10日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第16次締約方會(huì)議暨《京都議定書》第6次締約方會(huì)議在墨西哥坎昆舉行。在會(huì)議最后一刻，190多個(gè)國家的代表一致通過由25份文件組成的《坎昆協(xié)議》，為近一年艱苦的國際氣候談判作了一份小結(jié)。
一 《坎昆協(xié)議》：摘下掛在低處的果子
2010年的國際氣候談判進(jìn)展極其緩慢。在哥本哈根會(huì)議的陰影下，各方在重啟工作談判時(shí)面臨的首要問題就是停止相互指責(zé)，以實(shí)際行動(dòng)重建信任。這就需要國際社會(huì)從幾近破裂的哥本哈根會(huì)議中汲取教訓(xùn)、加以反思，重振合作意愿。各方開始面對(duì)現(xiàn)實(shí)，不再期望在短期內(nèi)達(dá)成具有法律約束力的全面氣候協(xié)議。先易后難，在相對(duì)易于達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域率先取得突破成為務(wù)實(shí)之選。通過控制森林砍伐和森林退化等措施削減排放、給予發(fā)展中國家資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等較為單純的議題成為談判桌上的優(yōu)先處理事項(xiàng)。
在中國、印度、巴西等新興大國的有力推動(dòng)下，上述議題在坎昆會(huì)議取得寶貴成果。首先，發(fā)達(dá)國家允諾向發(fā)展中國家提供資金支持以控制森林砍伐、防止森林退化，并通過加強(qiáng)林地管理等措施減少溫室氣體排放。再者，新設(shè)“綠色氣候基金”，并強(qiáng)調(diào)盡快落實(shí)哥本哈根會(huì)議上確定的快速啟動(dòng)資金。發(fā)達(dá)國家亦承諾將啟動(dòng)2020年前每年提供1000億美元資金計(jì)劃，以幫助最不發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化能力，實(shí)現(xiàn)“綠色發(fā)展”。第三，建立低碳技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，通過“技術(shù)執(zhí)行委員會(huì)”和“氣候技術(shù)中心”確定發(fā)展中國家的技術(shù)需求并給予滿足。第四，建立“坎昆氣候變化適應(yīng)框架”，負(fù)責(zé)規(guī)劃、選擇并實(shí)施適應(yīng)氣候變化行動(dòng)。
《坎昆協(xié)議》當(dāng)然只是國際氣候談判進(jìn)程中的邁出的一小步，是各方相互妥協(xié)、大大降低期望值的結(jié)果，但是其對(duì)于推動(dòng)國際氣候合作的積極意義仍然值得肯定。正如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處執(zhí)行秘書克里斯蒂娜?菲格雷斯所言，“希望之燈再次點(diǎn)燃，人們對(duì)通過應(yīng)對(duì)氣候變化多邊進(jìn)程獲致成果的信心得以恢復(fù)”。事實(shí)是該文件最終贏得與會(huì)190多個(gè)國家的支持，對(duì)于會(huì)場(chǎng)內(nèi)外否定聯(lián)合國框架下多邊磋商機(jī)制有效性的聲音形成有力回?fù)?。它推?dòng)國際社會(huì)進(jìn)一步確認(rèn)了《哥本哈根協(xié)議》中的各項(xiàng)承諾，將近一年來國際氣候談判的具體成果以正式文件的形式鎖定下來，為進(jìn)一步討論奠定了具有廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)。更為重要的是，它維持了國際社會(huì)在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域的合作氛圍，在一定程度上扭轉(zhuǎn)了哥本哈根會(huì)議所加劇的各談判主體“互信弱化”的情形，并發(fā)出了明確的市場(chǎng)信號(hào)，鼓勵(lì)投資者持續(xù)增加在綠色技術(shù)領(lǐng)域的投入，推升發(fā)達(dá)國家提高其減排承諾目標(biāo)的意愿。
二 三大分歧：繞不過去的“坎”
《坎昆協(xié)議》是發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家降低期望值并相互妥協(xié)的結(jié)果，為了達(dá)成挽救陰云籠罩的氣候談判進(jìn)程，各方在坎昆會(huì)議上暫且繞開了構(gòu)建未來國際氣候變化合作機(jī)制所必須的面對(duì)核心議題。這些議題在2010年談判中不僅沒有定論，反而呈現(xiàn)分歧加深的趨勢(shì)，未來各方仍將不免就此展開正面交鋒。
首先，國際氣候談判是否繼續(xù)在聯(lián)合國框架下進(jìn)行。長(zhǎng)期以來，聯(lián)合國是國際社會(huì)就國際氣候協(xié)定展開談判的唯一合法性的平臺(tái)。1972年，聯(lián)合國在瑞典斯德哥爾摩召開“聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議”，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署隨之成立，建立國際氣候變化機(jī)制的進(jìn)程啟動(dòng)，氣候變化問題納入國際高級(jí)政治議程。1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》通過并規(guī)定，每年召開一次締約方會(huì)議，研討具體實(shí)施公約的相關(guān)措施問題。1997年，在日本京都舉行公約第三次締約方大會(huì)，149個(gè)國家和地區(qū)的代表通過了《京都議定書》，依照該機(jī)制的設(shè)計(jì)思路，在2008年至2012年第一承諾期，發(fā)達(dá)工業(yè)化國家率先承擔(dān)減排指標(biāo)，發(fā)展中國家不承擔(dān)強(qiáng)制性減排義務(wù)。這些文件奠定了國際社會(huì)應(yīng)對(duì)氣候變化、開展相關(guān)國際合作的法律基礎(chǔ)。
但是，《京都議定書》第一承諾期期滿之前的談判中，發(fā)達(dá)工業(yè)化國家企圖規(guī)避在《公約》及其《京都議定書》等所規(guī)定的2012年之后第二承諾期強(qiáng)制性減排義務(wù)，并強(qiáng)加中國、印度等迅速成長(zhǎng)的發(fā)展中大國以不適當(dāng)?shù)臏p排責(zé)任，以各種理由延宕、阻礙談判，試圖另起爐灶。在布什政府后期，美國即主持召開了四次“世界主要經(jīng)濟(jì)體氣候變化會(huì)議”。而奧巴馬政府也啟動(dòng)了“主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候論壇”等。發(fā)達(dá)國家，如美國、德、法等還試圖以G8+5或G20等平臺(tái)討論并決定未來國際氣候協(xié)定的主要內(nèi)容，從而在事實(shí)上擱置或替代聯(lián)合國框架。
當(dāng)然，聯(lián)合國不能“包打天下”，借助框架之外的討論確實(shí)有助于推動(dòng)氣候談判在特定領(lǐng)域取得突破。比如，在今年5月召開的國際環(huán)境部長(zhǎng)會(huì)議上，法國和挪威即促使巴西、印尼等熱帶雨林國家與發(fā)達(dá)國家就資金援助深入商討。發(fā)展中國家的基本立場(chǎng)則是不排除在其他國際場(chǎng)合就氣候變化議題交換看法。不過，這些討論應(yīng)是對(duì)談判進(jìn)程起到補(bǔ)充作用，而不是以替代聯(lián)合國框架為目的。
坎昆氣候大會(huì)最終達(dá)成獲得各國普遍支持的具有實(shí)際內(nèi)容的協(xié)議即是對(duì)聯(lián)合國框架的再次確認(rèn)。聯(lián)合國框架雖然不斷受到挑戰(zhàn)，但未來仍將是開展國際氣候談判的主渠道。
再者，國際氣候談判是否繼續(xù)以雙軌機(jī)制為依托。即便發(fā)達(dá)國家接受談判在聯(lián)合國框架下進(jìn)行，也依然試圖將當(dāng)前“雙軌”并行的機(jī)制化為其所需的某種“單軌”形態(tài)。所謂“雙軌”，一是依照《京都議定書》規(guī)定，繼續(xù)討論并確定附件一國家 2012年后的減排承諾問題，設(shè)立“附件一國家未來承諾特設(shè)工作組”負(fù)責(zé)起草談判案文；二是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下，為推動(dòng)發(fā)達(dá)國家全面履約并向發(fā)展中國家提供技術(shù)與資金支持，拓展雙方合作空間，啟動(dòng)長(zhǎng)期合作行動(dòng)對(duì)話進(jìn)程? 2007年，巴厘島氣候大會(huì)通過《巴厘島行動(dòng)計(jì)劃》，正式設(shè)立“長(zhǎng)期合作行動(dòng)特設(shè)工作組”，負(fù)責(zé)就長(zhǎng)期合作行動(dòng)的內(nèi)容及方式提出方案?
發(fā)達(dá)工業(yè)化國家企圖使雙軌談判合二為一?在哥本哈根大會(huì)前，就釋放出沒有任何合法性的“丹麥草案”。在今年的談判中，更有國家試圖以偷梁換柱手法，極力鼓噪完全以《哥本哈根協(xié)議》、《坎昆協(xié)議》取代兩個(gè)工作組案文作為進(jìn)一步談判的基礎(chǔ)?這些作法的實(shí)質(zhì)就是將發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家等而視之，罔顧發(fā)展中國家薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和氣候變化減緩與適應(yīng)能力，強(qiáng)行賦予其約束性減排責(zé)任?
就坎昆會(huì)議的結(jié)果來看，雙軌并行機(jī)制暫時(shí)得以維護(hù)，但是面臨的壓力正在增加。會(huì)議期間，日本、俄羅斯等首先發(fā)難，明確表示，將不在《京都議定書》第二承諾期作出量化減排指標(biāo)承諾。美國、加拿大等與之呼應(yīng)，堅(jiān)持其一貫的否定姿態(tài)?！毒┒甲h定書》岌岌可危。發(fā)展中國家堅(jiān)持認(rèn)為，雙軌談判機(jī)制存廢之爭(zhēng)絕不是簡(jiǎn)單的程序性問題?《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等國際法律文件構(gòu)成國際氣候談判的法律基礎(chǔ)，根據(jù)其精神所設(shè)計(jì)的雙軌機(jī)制具有合法性，理應(yīng)得到各締約方的尊重與支持?它不僅凝結(jié)了幾十年來國際氣候談判的成果，而且在深化國際氣候合作方面擔(dān)負(fù)著承前啟后的使命。拋棄《京都議定書》就意味著否定國際氣候談判的“雙軌”并行機(jī)制，否定“巴厘路線圖”授權(quán)，以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》等為基礎(chǔ)的應(yīng)對(duì)氣候變化機(jī)國際制將被架空?目前，《公約》軌道談判的進(jìn)展快于《議定書》軌道的趨勢(shì)顯著，未來出現(xiàn)某種“合軌”形態(tài)的可能性不能排除。
第三，國際氣候談判中是否繼續(xù)遵守“共同而有區(qū)別的責(zé)任”等原則。在《公約》及其《京都議定書》的談判過程中，國際社會(huì)就開展國際氣候合作的基本原則達(dá)成若干共識(shí)，即“共同而有區(qū)別的責(zé)任原則”、“成本效率原則”、“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”及“可持續(xù)發(fā)展原則”等。這些原則已經(jīng)成為國際社會(huì)采取集體氣候行動(dòng)的根本依據(jù)。其中，“共同而有區(qū)別的責(zé)任”居于核心地位。所謂“共同而又區(qū)別的責(zé)任”一方面是指人類對(duì)保護(hù)環(huán)境資源負(fù)有共同的義務(wù)；另一方面，必須同時(shí)承認(rèn)之所以造成當(dāng)今的環(huán)境問題，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在所應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任不同，而且在應(yīng)對(duì)和解決相關(guān)問題時(shí)兩者的能力（如資金、技術(shù)等）也不同。所以，發(fā)達(dá)國家不僅應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任，而且負(fù)有幫助發(fā)展中國家減緩和適應(yīng)氣候變化影響的義務(wù)。在今年的談判中，發(fā)達(dá)工業(yè)化國家屢屢試圖拋棄這一原則。比如，故意回避自身的歷史責(zé)任，片面指責(zé)中國、印度等發(fā)展中大國近年來溫室氣體排放量的迅速增長(zhǎng)，而不顧其改善民生、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)進(jìn)步的基本生存和發(fā)展權(quán)利，在減排目標(biāo)、透明度等問題領(lǐng)域以混淆視聽的手法，轉(zhuǎn)嫁其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。
盡管發(fā)展中國家集團(tuán)內(nèi)部在諸多具體問題上亦有分歧，但都堅(jiān)決支持繼續(xù)以“共同而有區(qū)別的責(zé)任”原則作為國際氣候談判及合作的基礎(chǔ)性原則。坎昆會(huì)議上，相關(guān)原則得到確認(rèn)。《坎昆協(xié)議》認(rèn)可，發(fā)達(dá)國家的約束性減排行動(dòng)與新興國家的自主行動(dòng)將得到區(qū)別對(duì)待等。不過，未來各方圍繞“共同而有區(qū)別的責(zé)任”的內(nèi)涵及適用對(duì)象等細(xì)節(jié)的斗爭(zhēng)仍將激烈。
三 德班之路絕非坦途
《坎昆協(xié)議》在年終歲尾給世人帶來一些樂觀和期待的情緒，但是，來年德班會(huì)議的任務(wù)之重并不因此會(huì)有所減輕。坎昆會(huì)議的所有成果都需要在此間落實(shí)，一系列問題和細(xì)節(jié)有待進(jìn)一步通過談判、磋商加以明確和解決。比如，《京都議定書》第二承諾期命運(yùn)為何；補(bǔ)助發(fā)展中國家減少森林砍伐及防止森林退化行動(dòng)的資金從何而來，如何使用；“綠色氣候基金”的資金來源、管理和分配機(jī)制等如何設(shè)計(jì)，世界銀行對(duì)此業(yè)務(wù)的托管是否合理；發(fā)達(dá)國家對(duì)所允諾的快速啟動(dòng)資金及2012年之后資金怎么籌措，如何與《坎昆協(xié)議》中的相關(guān)規(guī)定對(duì)接；技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制如何才能實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)作等等。落實(shí)既有協(xié)議條文本身就已經(jīng)是一項(xiàng)極盡艱難、細(xì)致的任務(wù)。
上述各方暫且回避的那些最為棘手的原則性難題不可能被永遠(yuǎn)擱置，必然會(huì)出現(xiàn)在前往德班的路上。附著于每一個(gè)原則問題的特定分歧如果處理失當(dāng)都可能將談判帶入萬劫不復(fù)的境地?；仡櫼荒陙淼恼勁?，在減排或自主行動(dòng)的“可測(cè)量、可報(bào)告、可核證”、“國際磋商與分析”等所謂透明度問題上，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間針尖麥芒式的對(duì)抗所導(dǎo)致的是整個(gè)談判進(jìn)程的膠著。
金融危機(jī)以來，盡早實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、增加就業(yè)等成為西方發(fā)達(dá)國家的優(yōu)先事項(xiàng)，與國際社會(huì)攜手應(yīng)對(duì)氣候變化的興趣降低。同時(shí)，美國、澳大利亞等重要談判主體在國內(nèi)推動(dòng)氣候與能源立法工作頻頻遇阻受挫，導(dǎo)致其參與國際氣候合作力不從心。中國、印度等新興國家經(jīng)濟(jì)逆流而上，走勢(shì)強(qiáng)勁，在危急中不退反進(jìn)。而大多數(shù)發(fā)達(dá)國家則仍受金融、債務(wù)危機(jī)綜合征困擾，步履沉重。考慮到未來國際競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)達(dá)國家不愿自縛手腳，對(duì)在未來氣候變化國際機(jī)制中承擔(dān)更大責(zé)任的意愿大大降低，反有借規(guī)則制定之機(jī)打壓新興國家之意。
發(fā)展中國家集團(tuán)之間的裂隙呈加大之勢(shì)。尤其是作為重要談判主體的基礎(chǔ)四國之間，由于國情、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等差異，對(duì)于未來國際氣候變化機(jī)制的主張與訴求難以保持一致。隨著發(fā)達(dá)國家施壓力度上升，其聯(lián)合的脆弱性更為明顯。同時(shí)，新興國家與小島國、最不發(fā)達(dá)國家、意識(shí)形態(tài)色彩濃厚的玻利瓦爾聯(lián)盟之間的關(guān)系也更為復(fù)雜、微妙。
聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署認(rèn)為，全球溫室氣體排放量仍處于上升趨勢(shì)，或?qū)⒃?015-2021年間達(dá)到峰值。也就是說，在未來一段時(shí)間里，各國的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不可能發(fā)生根本改變，化石能源依然居于主導(dǎo)地位?；谶@樣評(píng)估與現(xiàn)實(shí)，可以想見各談判主體尋求有限排放與發(fā)展空間的分享之道必將困難重重，通向德班的道路絕非坦途。
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