生態環境政策分析：轉變發展方式，推進“雙碳”目標

2022-01-27 15:22:07

2021年作為“十四五”的開局之年，也是政策發布的重要年份，國家及相關部委層面共頒布生態環境相關領域政策性文件105項，其中中共中央、國務院層面發布文件14項，相關部委發布文件91項，整體呈現“數量多、分量足、重點明確”的特點。各?。▍^、市）也紛紛出臺本省“十四五”期間生態環境發展的規劃類文件。

環境商會聯合和君咨詢生態環保事業部推出《2021年生態環境政策分析》專題報告，試圖從產業和企業視角，對2021年生態環境相關政策進行梳理、盤點和分析、總結，以期通過政策的走向展望未來生態環境產業發展的方向，對業內企業的未來發展和戰略制定提供參考，敬請關注。

此為系列分析之——轉變發展方式，推進“雙碳”目標。

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2021年是碳中和實踐的元年。這一年，圍繞“雙碳”目標的政策體系在不斷筑起；這一年，全國碳排放權交易市場開放，豎起歷史里程碑；這一年，碳中和起步穩健，注入綠色、低碳的中國經濟在向高質量換擋升級，百年新征程帶來未來很長一段時間的重大機遇。在“雙碳目標”指引下，生態環保也開始新征程。

以“綠色低碳”為筆，繪制高質量發展底色

2021年2月22日，在中央1號文件發布的第二天，國務院發布《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》（國發〔2021〕4號，以下簡稱《4號文》），以習近平總書記“建立健全綠色低碳循環發展經濟體系是解決我國資源環境生態問題的基礎之策”的重要論斷為基礎，對加快建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系作了頂層設計和總體部署。

《4號文》明確提出近期（2025年）和中長期（2035年）發展目標，并對生產、流通、消費三大體系的重點舉措和基礎設施、技術創新、法律法規三大保障的重點工作進行了明確。這份文件內容涵蓋了生產生活生態的方方面面，是一份旨在統籌好經濟發展和生態環境保護建設的關系，推動我國經濟社會發展方式全面轉型的綱領性文件，可以說是我國對新發展理念中“綠色發展”的系統性詮釋，是習近平生態文明思想的重要體現。

《4號文》為“十四五”期間社會經濟發展走向和生態環境領域工作指明了方向，可以認為是“十四五”期間政策發布的總基調，也拉開了全年政策發布的序幕。在《4號文》的總體框架下，全年生態環境相關政策可以概括為：以轉變發展方式，實現碳達峰碳中和為目標；以基于分區管控和價值實現機制的生態修復與保護為主線；以問題為導向，深入打好污染防治攻堅戰，補齊環境短板。

轉變發展方式，推進“雙碳”目標

在習近平總書記在七十五屆聯合國大會上提出“雙碳”目標一周年的日子，2021年9月22日，中共中央、國務院發布了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《“雙碳”意見》）文件。從標題就可以看出，這個文件的目的就是要統一各方思想，讓大家“準確全面”認識“雙碳”工作的內涵和外延，在此基礎上認真貫徹落實相關工作。正如發改委相關負責人所言，“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，面臨前所未有的困難挑戰……在中央層面制定印發意見，對碳達峰碳中和這項重大工作進行系統謀劃和總體部署，進一步明確總體要求，提出主要目標，部署重大舉措，明確實施路徑，對統一全黨認識和意志，匯聚全黨全國力量來完成碳達峰碳中和這一艱巨任務具有重大意義”。

因此，文件把“全國統籌”作為首要工作原則，要“全國一盤棋，強化頂層設計，發揮制度優勢，實行黨政同責，壓實各方責任”，同時也要認清實際，“根據各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達峰”。

在此基礎上，文件分三階段（2025年、2030年和2060年）提出明確的工作目標，并要求將綠色低碳發展理念融入各級各類發展規劃中、融入區域重大戰略實施中、融入日常生產生活方式中，全方位、立體化的推進經濟社會發展綠色轉型。

表1 《“雙碳”意見》提出的主要目標

文件從產業結構、能源體系、交通運輸體系、城鄉建設、科技創新、對外開放等方面提出了方向性工作要求，并要求做好法律法規標準、統計監測和政策機制等方面的保障。

如果說《“雙碳”意見》仍然是一個方向性、框架性文件的話，《2030年前碳達峰行動方案》（國發〔2021〕23號，以下簡稱《23號文》）則明確了具體實施路徑。

首先，《23號文》對《“雙碳”意見》中前兩階段工作目標做了進一步完善，針對產業結構、能源體系、技術創新、生活方式和政策體系有了更加全面的目標闡述。

表2 《23號文》和《“雙碳”意見》主要目標對比

其次，《23號文》具體的提出了實施能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區梯次有序碳達峰行動等“碳達峰十大行動”。例如在節能降碳增效行動中，明確指出“以電機、風機、泵、壓縮機、變壓器、換熱器、工業鍋爐等設備為重點，全面提升能效標準”，可以直接對應到具體的行業甚至企業。

再次，具體的指出了下一步配套政策的方向甚至內容，例如“推動能源法、節約能源法、電力法、煤炭法、可再生能源法、循環經濟促進法、清潔生產促進法等制定修訂”。

《23號文》是一份真真正正的行動方案。同時，配合兩個文件，各部委也先后出臺了一系列配套文件，細化落實具體行動。

——節能降碳增效行動

在節能降碳增效行動方面，發改委發布了《“十四五”全國清潔生產推行方案》（發改環資〔2021〕1524號），對工業、農業、建筑業、服務業、交通運輸領域等提出了推行清潔生產的具體目標和重點任務?！蛾P于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》（發改產業〔2021〕1464號）要求鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、電石等重點行業和數據中心通過實施節能降碳行動，到2025年達到標桿水平的產能比例超過30%，到2030年行業整體能效水平和碳排放強度達到國際先進水平。

——工業領域碳達峰行動

在工業領域碳達峰行動方面，工信部發布了《“十四五”工業綠色發展規劃》（工信部規〔2021〕178號）及《關于加強產融合作推動工業綠色發展的指導意見》（工信部聯財〔2021〕159號）在《“雙碳”意見》和《23號文》主要目標的基礎上，進一步細化了諸如“重點行業主要污染物排放強度降低10%”“大宗工業固廢綜合利用率達到57%，主要再生資源回收利用量達到4.8 億噸”“單位工業增加值用水量降低16%”等細化目標，提出了產業結構高端化、能源消費低碳化、資源利用循環化、生產過程清潔化、產品供給綠色化、生產方式數字化等主要任務，明確對綠色低碳技術創新應用、工業企業綠色化改造提升、工業園區和先進制造業集群綠色發展、綠色供應鏈、綠色制造服務體系、綠色低碳產品消費升級等領域加強產融結合、給予金融支持。

——城鄉建設碳達峰行動

在城鄉建設碳達峰行動方面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》（國務院公報2021年第31號）要求推進城鄉建設方式綠色轉型，提升城鄉生態環境質量、城鄉發展質量和資源環境承載能力、城市和鄉村品質和人居環境。住建部發布《關于加強城市節水工作的指導意見》（建辦城〔2021〕51號），提出通過構建水循環體系、提升用水效率、完善節水機制等措施，達成到2025年“全國城市公共供水管網漏損率力爭控制在9%以內，全國地級及以上缺水城市再生水利用率達到25%以上，京津冀地區達到35%以上，黃河流域中下游力爭達到30%”的總體目標；同時財政部聯合住建部、水利部發布《關于開展系統化全域推進海綿城市建設示范工作的通知》（財辦建〔2021〕35號）明確在2021-2023年通過競爭性選拔確定部分示范城市（第一批20個）給予資金支持。住建部發布的《關于加強縣城綠色低碳建設的意見》（建村〔2021〕45號）則對縣城落實綠色低碳建設提出了十個方面的具體要求。

——交通運輸綠色低碳行動

在交通運輸綠色低碳行動方面，交通運輸部發布《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》（交政研發〔2017〕186號），提出在貨運方面提高鐵路、水運及多式聯運比例，在客運方面提高鐵路及綠色出行比例，提高交通運輸清潔能源消費比例、降低污染物排放等目標及7個方面重點工程。

——循環經濟助力降碳行動

在循環經濟助力降碳行動方面，發改委發布《“十四五”循環經濟發展規劃》（發改環資〔2021〕969號）在前述各項目標的基礎上，提出了“農作物秸稈綜合利用率保持在86%以上，大宗固廢綜合利用率達到60%，建筑垃圾綜合利用率達到60%，廢紙利用量達到6000 萬噸，廢鋼利用量達到3.2 億噸，再生有色金屬產量達到2000 萬噸，其中再生銅、再生鋁和再生鉛產量分別達到400 萬噸、1150萬噸、290 萬噸，資源循環利用產業產值達到5 萬億元”等各重點領域具體目標和重點任務，并且提出了城市廢舊物資循環利用體系建設工程、園區循環化發展工程、大宗固廢綜合利用示范工程、建筑垃圾資源化利用示范工程、循環經濟關鍵技術與裝備創新工程、再制造產業高質量發展行動、廢棄電器電子產品回收利用提質行動、汽車使用全生命周期管理推進行動、塑料污染全鏈條治理專項行動、快遞包裝綠色轉型推進行動、廢舊動力電池循環利用行動等12項具體工程和行動，可供有志于資源循環利用領域的企業按圖索驥開展業務布局?！蛾P于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》（發改環資〔2021〕381號）則進一步圍繞煤矸石、粉煤灰、尾礦（共伴生礦）、冶煉渣、工業副產石膏、建筑垃圾、農作物秸稈等大宗固廢如何實現綜合利用率達到60%的目標做出了明確的部署，并啟動在“十四五”期間建設50個大宗固廢綜合利用示范基地的行動（《關于開展大宗固體廢棄物綜合利用示范的通知》（發改辦環資〔2021〕438號））。

——綠色低碳全民行動

在綠色低碳全民行動方面，發改委發布《“十四五”節水型社會建設規劃》（發改環資〔2021〕1516號）提出了“十四五”節水型社會建設主要量化目標和2035年中長期目標，明確圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”五個方面開展節水型社會建設的重點任務。生態環境部發布《“美麗中國，我是行動者”提升公民生態文明意識行動計劃（2021—2025年）》（環宣教〔2021〕19號），對提高公眾生態文明意識、促進生產生活方式綠色轉型提出了具體要求。

——配套文件

在配套政策方面，生態環境部發布《碳排放權交易管理辦法（試行）》（生態環境部令第19號）明確了溫室氣體重點排放單位確定的標準，以及這些單位碳排放配額的分配、交易、核查、清繳及處罰規則。

國資委還發布了《關于推進中央企業高質量發展做好碳達峰碳中和工作的指導意見》（國資發科創〔2021〕93號），是《“雙碳”意見》和《23號文》結合中央企業實際情況的細化落實性文件。

小結

綜上所述，自我國“雙碳”目標提出至今，經過1年多的努力，國家層面已經形成了較為完備的政策框架體系，提出了相對清晰的推進方向和細化目標，但由于“雙碳”目標的推進是設計全局性的、底層的發展邏輯的變革，涉及到生產、生活、生態的方方面面，目前還不能直接落實到生態環保產業的市場機遇與挑戰層面，需要依賴“生態環境修復與保護”和“環境污染治理”兩個層面逐級細化。