近年來，隨著環(huán)境保護的力度加大，每年都有相當數量的企業(yè)被關停。那么，這些企業(yè)關停后，有哪些值得注意的善后問題呢？
在發(fā)生嚴重污染事件后，一些地方政府往往以關停遷移作為應對嚴重污染企業(yè)的對策，只重視快速“滅火”，卻忽視了對環(huán)境治理與恢復責任的界定劃分與擔當，輕視了對環(huán)境受害者的損害賠償。
以2006年甘肅省隴南市徽縣鉛污染事件為例，其善后處理情況如何？
據記者了解，在這起事件中，肇事污染企業(yè)被關閉了，領導干部被問責了，但是，大量受害兒童的健康損害賠償甚至有些受害者的基本治療問題卻沒有得到妥善處理。目前，受害者正艱難地奔波于司法維權中，希望獲得損害賠償。除人身損害外，污染區(qū)域的環(huán)境恢復與治理更少人問津，當地受到嚴重污染的土地和水也沒有進行過任何相關處理。
中國政法大學副教授楊素娟說：“發(fā)生重大環(huán)境事故后，即使采取了看似對企業(yè)最嚴厲的關停處罰，如果沒有將長期的、復雜的環(huán)境恢復和環(huán)境損害賠償作為并行的解決對策，這樣的嚴厲執(zhí)法是不徹底的事后環(huán)境監(jiān)督。”
企業(yè)為何不履行善后責任？ 法律標準、責任追究、資金保障滯后
是什么原因造成了大量關停企業(yè)不履行其污染的善后責任呢？
浙江省嘉興學院講師、法學博士楊華國，曾參與上海世博會前部分污染企業(yè)善后環(huán)境問題的解決。他分析說，我國被關停的污染企業(yè)，要么是采用落后生產工藝、設備和無環(huán)保手續(xù)的小作坊，要么是企業(yè)設備老化、歷史遺留問題多、政策性負擔重的老企業(yè)。
“前者關停后是沒有能力解決善后問題的，后者關停后最急迫需要解決的是人員安置等事關社會穩(wěn)定的大難題，而且在解決過程中也是困難重重。因此，環(huán)境治理與賠償的善后問題往往被忽略。”楊華國說。
企業(yè)的實際困難能否成為他們逃避其善后責任的理由？法律對關停污染企業(yè)的善后問題又有哪些具體規(guī)定呢？
據了解，我國《環(huán)境保護法》確立了“誰污染，誰治理”的原則；2004年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》有“產生工業(yè)固體廢物的單位需要終止的，應當事先對工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設施、場所采取污染防治措施，并對未處置的工業(yè)固體廢物做出妥善處置，防止污染環(huán)境”的規(guī)定。但楊華國認為，這樣的規(guī)定“過于簡略和抽象，可操作性不強”。
2008年，環(huán)境保護部發(fā)布了《關于加強土壤污染防治工作的意見》(環(huán)發(fā)〔2008〕48號)，對土壤污染方面的善后治理進行了規(guī)定，“造成污染的單位已經終止，或者由于歷史等原因確實不能確定造成污染的單位或者個人的，被污染的土壤或者地下水，由有關人民政府依法負責修復和治理；該單位享有的土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人負責修復和治理。有關當事人另有約定的，從其約定；但是不得免除當事人的污染防治責任。”
楊華國認為，此《意見》屬于規(guī)范性文件，層級較低且缺乏強制力，而且此意見將善后治理責任歸結到政府和土地使用權受讓人身上，在操作中難度很大。
上海交通大學法學院教授、博士生導師王曦認為，目前關停污染企業(yè)普遍善后工作不力的原因歸結于兩個滯后，即法律制度、環(huán)境標準滯后，以及責任追究機制和資金保障滯后。
王曦進一步解釋說，污染企業(yè)關停后主要的遺留問題是土壤污染。要判定企業(yè)的法律責任時首先要按法律規(guī)定和相關標準，沒有標準就會造成執(zhí)法難，但目前我國此類標準較為滯后。
談到責任追究問題，王曦說，關停企業(yè)污染方面善后的問題長期被忽視了。原來，大家只看到廠區(qū)里的問題，而沒有看到對更大范圍的更大危害，所以我國缺乏這一類的法律制度。
現實情況是，公司并不是長命的組織體，它經過一定期間就會消失或轉變。王曦認為，企業(yè)如果轉讓，治污和損害賠償責任也應該轉給接替者；如果是關停，責任就應該由原企業(yè)主承擔。
王曦進一步解釋說，外國公司在兼并或購買中國公司時，一般會對土地污染等問題進行調查。如果存在問題，它會在兼并時把這類費用算到中方工廠身上。這種做法對中國公司也應該適用，即在做兼并調查時要清算污染方面的欠賬。
無主污染企業(yè)誰負責？ 美國、日本通過設立環(huán)境基金解決
兼并調查時清算污染欠賬的做法對大中型企業(yè)而言也許有效，但中國目前大多數污染企業(yè)都是中小企業(yè)，它們規(guī)模小但污染重、壽命短，造成污染后關停就“走人”，根本就找不到企業(yè)主，給相關部門的執(zhí)法和監(jiān)管帶來了很大挑戰(zhàn)。那么，這些“無主”企業(yè)留下的污染又該由誰來負責呢？
美國：設立超級基金
據王曦和楊華國介紹，西方發(fā)達國家在這方面的做法比較成熟，其中比較典型的是美國。
美國在20世紀70年代也面臨與我國當前比較類似的問題，頻頻發(fā)生重大的廢棄物遺留地污染事件，如紐約州的萊夫運河(LoveCanal)污染案。為此，美國國會在1980年通過了《綜合環(huán)境反映、賠償和責任法》(又稱《超級基金法》)，其后幾經修改完善，《超級基金法》成為世界各國污染修復環(huán)境立法的重要借鑒。
《超級基金法》主要規(guī)定了4個方面的內容：一是建立了一個信息收集和分析系統(tǒng)，以幫助政府掌握危險廢物傾倒場的特點并據此制訂優(yōu)先行動計劃；二是賦予聯邦政府對危險廢物緊急情況做出反應及清理受污染的場所的權力；三是創(chuàng)建一個信托基金以支付清除和治理行動的成本，這個基金就是“超級基金”；四是確定責任人承擔對危險廢物進行清理和賠償相應的成本支出。
《超級基金法》的基本立法理念就是“先治理，后追責”，關鍵目的在于建立一個迅速清除和治理污染遺留地的反應機制?！冻壔鸱ā穼嵤┲蟪尚э@著，對及時治理美國各地大量存在的污染遺留地發(fā)揮了重大作用。
《超級基金法》最大的制度創(chuàng)新在于通過設立“超級基金”來治理污染遺留地。根據《超級基金法》的規(guī)定，當責任主體不能確定，或無力承擔相關費用時，超級基金就會被用來支付整治修復費用。之后，超級基金將提起訴訟，向能找到的責任主體追索其所支付的治理費用。這樣做的好處是即使責任主體缺位，受污染的土地也能得到及時、有效的治理。楊華國認為，這一點是我國在污染企業(yè)關停后的善后環(huán)境治理方面值得大力借鑒的。
日本：多種環(huán)境基金充分救濟
楊素娟長期致力于日本公害環(huán)境糾紛的處理機制等方面的研究，她介紹了日本的經驗。
上世紀60年代的水俁病等公害事件，推動日本政府不斷通過立法來管理公害問題。如何籌措環(huán)境管理資金治理被污染的環(huán)境、實現環(huán)境再生及充分救濟公害病患者，始終是日本環(huán)境立法的重點問題，即使是在日本《循環(huán)社會形成推進法》中也嚴格規(guī)范了環(huán)境資金的負擔問題。
日本通過立法或訴訟和解等途徑，建立了多種環(huán)境基金。如依據《公害健康被害補償法》設立了面向被認定的水俁病、哮喘病患者進行補償的環(huán)境基金；通過東京大氣污染訴訟的和解，設立了由中央政府、東京都和豐田、本田等汽車企業(yè)建立的大氣污染特別賠償基金；現在正在發(fā)生中的核事故污染損害，其被害救濟金的來源問題，也早已在《核損害賠償法》中做出了規(guī)范。
雖然日本各類基金的補償對象不同、來源不同，政府與企業(yè)承擔的比例不同，但是，資金來源的征費途徑、方式、計算方法還有補償對象的確定條件、程序、發(fā)放額計算等具體問題，都有非常詳細的規(guī)范，并且，針對資金籌集與管理中的違法行為也規(guī)定了嚴厲的處罰措施。
楊素娟分析認為，日本的環(huán)境基金在實施運用上非常嚴格、規(guī)范，在環(huán)境恢復、環(huán)境損害賠償方面發(fā)揮了良好的效果，這對我國建立環(huán)境恢復、健康損害基金制度具有很好的借鑒意義。
她補充說，地方政府以建立公害病康復中心免費或部分免費救治公害病患者、發(fā)放環(huán)境健康體檢補貼費等方式，采取非經濟性環(huán)境被害救濟措施，還有通過西淀川大氣污染訴訟，由被害人從損害賠償金中拿出一部分錢設立的藍天基金用于區(qū)域環(huán)境再生等，也都是非常值得我國研究借鑒的經驗。
立法應該怎么辦？ 明確責任設立基金強化追責
我國亟待構建什么樣的法律和制度解決因污染關停企業(yè)的善后問題呢？
楊華國認為，目前，《環(huán)境保護法》的修訂已經提上了人大的立法規(guī)劃。我們應以此為契機，在修訂后的《環(huán)境保護法》中建立健全污染企業(yè)關停相關的善后環(huán)境治理與賠償制度。當然，污染企業(yè)關停的善后環(huán)境治理與賠償問題不是孤立的，而是“鑲嵌”在整個環(huán)境污染治理制度體系中，而且也需要在整體配套的制度設計中予以解決。
為解決污染企業(yè)關停后由誰治理和賠償的問題，楊華國建議盡快出臺重污染企業(yè)退出機制，對環(huán)境污染治理責任和賠償責任進行明確規(guī)定，并用建立環(huán)境污染責任保險制度和環(huán)境污染治理基金的辦法，來解決污染企業(yè)關停后賠償資金和治理資金來源的問題。
“應依法明晰政府的公共環(huán)境治理責任、企業(yè)的環(huán)境恢復責任，并研究試行保障環(huán)境治理資金、技術投入的環(huán)境保護基金制度；研究試行企業(yè)環(huán)境責任保險制度，將環(huán)境民事責任，特別是環(huán)境健康損害賠償責任作為企業(yè)應當優(yōu)先承擔的環(huán)境法律責任予以規(guī)范。”楊素娟說。
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