2014-05-20 10:07:29
編者按
土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估是加強(qiáng)土壤污染防治工作的前提。但目前土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估在實(shí)踐中并沒(méi)有引起足夠的重視。如何強(qiáng)化土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估法律制度的執(zhí)行力，如何使土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作更加常規(guī)化？
●當(dāng)前，我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)的土壤評(píng)估機(jī)構(gòu)，土壤評(píng)估工作多由檢測(cè)機(jī)構(gòu)或環(huán)保、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)下設(shè)的部門(mén)承擔(dān)。各地檢測(cè)機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力不一，在技術(shù)條件、資金實(shí)力方面有差異。
●我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治法，對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的規(guī)定只散見(jiàn)于其他法律中，且多是原則性規(guī)定。
●在啟動(dòng)評(píng)估程序的條件、評(píng)估各方如何具體開(kāi)展評(píng)估工作、在評(píng)估工作結(jié)束后是否進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)、如何在評(píng)估工作中落實(shí)公眾參與等方面，并沒(méi)有規(guī)定。
●土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估結(jié)果是一地區(qū)土壤污染程度最直觀的反映，意義重大。土壤評(píng)估過(guò)程耗時(shí)長(zhǎng)、花費(fèi)大，如果不對(duì)評(píng)估各方的法律責(zé)任加以嚴(yán)格規(guī)定，很容易出現(xiàn)違法、違規(guī)干擾評(píng)估結(jié)果的行為。
●土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估是進(jìn)行土壤污染治理修復(fù)和土壤環(huán)境保護(hù)的前提，地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估結(jié)果負(fù)總責(zé)，實(shí)行政治責(zé)任與法律責(zé)任結(jié)合的雙重責(zé)任制，將土壤環(huán)境質(zhì)量安全納入地方政績(jī)考核。
土壤環(huán)境質(zhì)量是土壤質(zhì)量的一部分，是土壤容納、吸收、凈化污染物的狀況。土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估是按一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，通過(guò)對(duì)土壤中污染物濃度進(jìn)行監(jiān)測(cè)，判定土壤環(huán)境是否受到污染，是單要素環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的一種。
當(dāng)前，我國(guó)土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，突發(fā)性土壤環(huán)境污染事件頻發(fā)，對(duì)于土壤污染防治處于“后知后覺(jué)”的狀態(tài)，很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)缺乏對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的重視，沒(méi)有及時(shí)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀展開(kāi)調(diào)查評(píng)估。鑒于此，筆者認(rèn)為，當(dāng)前，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作法律法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化其法律制度特有的執(zhí)行力。
實(shí)踐中存在的不足
我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估法律制度實(shí)踐中存在的不足主要表現(xiàn)在以下方面：
首先，評(píng)估管理部門(mén)執(zhí)行不力。當(dāng)前，全國(guó)各地“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”的現(xiàn)象極為嚴(yán)重，主動(dòng)進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的行為更是少見(jiàn)。一方面，績(jī)效考核結(jié)果的運(yùn)用與行政問(wèn)責(zé)、部門(mén)獎(jiǎng)罰、官員選拔任用等機(jī)制密切相關(guān)，地方政府基于績(jī)效考核的壓力，片面強(qiáng)調(diào)招商引資，忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；另一方面，土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作對(duì)專(zhuān)業(yè)和技術(shù)要求高，我國(guó)土壤類(lèi)型多樣、污染物種類(lèi)繁多，現(xiàn)有技術(shù)方法的可行性還有待論證。行政主管部門(mén)因?yàn)槿狈Ψ梢罁?jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法開(kāi)展土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作,不能保持對(duì)土壤污染防治工作應(yīng)有的敏感度。
土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估過(guò)程耗時(shí)長(zhǎng)，涉及事項(xiàng)多，既需要環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的統(tǒng)一管理，又需要國(guó)土、建設(shè)、衛(wèi)生等多個(gè)系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)參與。但實(shí)踐中，各部門(mén)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作管理混亂，重視度不夠。環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)、草原行政主管部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)都管一點(diǎn)，又都不太管。九龍治水水難治，這種局面必然導(dǎo)致各管理部門(mén)之間出現(xiàn)相互推諉的現(xiàn)象。
據(jù)筆者調(diào)查，從湖南省目前的狀況來(lái)看，國(guó)土部門(mén)并未參與到土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作中來(lái)，相關(guān)業(yè)務(wù)只針對(duì)性地指向土地相關(guān)權(quán)限的審批；林業(yè)部門(mén)沒(méi)有涉及任何土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作；農(nóng)業(yè)部門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量的調(diào)查與評(píng)估，設(shè)有專(zhuān)門(mén)的農(nóng)環(huán)站，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)土壤污染防治方面的監(jiān)測(cè)工作，但是此項(xiàng)工作是從2014年初才開(kāi)始在全省普及、推廣；環(huán)保部門(mén)針對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)方面的工作較多，涉及土壤環(huán)境質(zhì)量方面的評(píng)估工作極少。
其次，評(píng)估機(jī)構(gòu)能力有限。當(dāng)前，我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定專(zhuān)門(mén)的土壤評(píng)估機(jī)構(gòu)，土壤評(píng)估工作多由檢測(cè)機(jī)構(gòu)或環(huán)保、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)下設(shè)的部門(mén)承擔(dān)。各地檢測(cè)機(jī)構(gòu)的綜合實(shí)力不一，在技術(shù)條件、資金實(shí)力方面有差異。
土壤檢測(cè)是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作，對(duì)工作人員的職業(yè)態(tài)度、工作素質(zhì)要求高。但是，據(jù)國(guó)家認(rèn)監(jiān)委2005年對(duì)18932家檢測(cè)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)性質(zhì)狀況的調(diào)查，我國(guó)國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)占總數(shù)的78%左右。這些國(guó)有檢測(cè)機(jī)構(gòu)活力不足，專(zhuān)業(yè)檢測(cè)人員流失現(xiàn)象嚴(yán)重。與此同時(shí)，由于缺乏政府有力的監(jiān)管，民營(yíng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)普遍存在重復(fù)設(shè)置的現(xiàn)象，極大地浪費(fèi)了人力和技術(shù)資源。就政府部門(mén)自設(shè)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)而言，據(jù)筆者調(diào)查，湖南省縣區(qū)一級(jí)環(huán)保部門(mén)極少有土壤檢測(cè)資質(zhì)，設(shè)備、人力配備方面普遍不足，土壤檢測(cè)業(yè)務(wù)要委托市一級(jí)進(jìn)行。農(nóng)業(yè)部門(mén)下設(shè)的農(nóng)環(huán)站，縣區(qū)一級(jí)只有一兩個(gè)農(nóng)環(huán)站有檢測(cè)資質(zhì)。同時(shí)，實(shí)踐操作中，這些本屬行政系統(tǒng)的檢測(cè)部門(mén)，在接受委托進(jìn)行檢測(cè)的過(guò)程中，難免會(huì)受到相關(guān)部門(mén)的干擾，出具的檢測(cè)結(jié)果難保真實(shí)性。
第三，評(píng)估程序不清晰。我國(guó)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治法，對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的規(guī)定只散見(jiàn)于其他法律中，且多是原則性規(guī)定?！锻寥拉h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》等配套性文件，也只是籠統(tǒng)地從技術(shù)層面對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作進(jìn)行規(guī)定。合理的土壤評(píng)估程序是土壤評(píng)估工作順利進(jìn)行的保障。實(shí)踐中，土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估一般遵循“污染源調(diào)查—土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評(píng)估—土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定”的程序。但是，在啟動(dòng)評(píng)估程序的條件、評(píng)估各方如何具體開(kāi)展評(píng)估工作、在評(píng)估工作結(jié)束后是否進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)、如何在評(píng)估工作中落實(shí)公眾參與等方面，并沒(méi)有規(guī)定。根據(jù)已開(kāi)展的土壤調(diào)查工作，我國(guó)建立了初步的土壤信息數(shù)據(jù)庫(kù)。但數(shù)據(jù)庫(kù)只公布了土壤環(huán)境質(zhì)量狀況，對(duì)于調(diào)查評(píng)估的過(guò)程并未涉及，加上公眾參與機(jī)制的缺失，極容易讓人對(duì)土壤數(shù)據(jù)信息真實(shí)性產(chǎn)生質(zhì)疑。
第四，專(zhuān)門(mén)性法律責(zé)任追究機(jī)制不完善。土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估結(jié)果是一地區(qū)土壤污染程度最直觀的反映，意義重大。土壤評(píng)估過(guò)程耗時(shí)長(zhǎng)、花費(fèi)大，如果不對(duì)評(píng)估各方的法律責(zé)任加以嚴(yán)格規(guī)定，很容易出現(xiàn)違法、違規(guī)干擾評(píng)估結(jié)果的行為。但是，縱觀我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)，對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估法律責(zé)任的規(guī)定存在諸多問(wèn)題。
一方面，專(zhuān)門(mén)性立法空缺。我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的土壤污染防治立法，評(píng)估實(shí)踐中，倘若真出現(xiàn)違法行為，也只能參考《民法》、《刑法》等法律對(duì)違法者加以懲處。但是，已有的涉及土壤污染法律責(zé)任的規(guī)定，內(nèi)容比較寬泛，不夠具體，對(duì)污染土壤的行為起不到很好的震懾作用。
另一方面，訴訟保護(hù)期限短。土壤污染具有隱蔽性和滯后性，短時(shí)間內(nèi)土壤污染環(huán)境損害后果難以確定。相比之下，20年的訴訟保護(hù)期限過(guò)短，不利于受害人環(huán)境權(quán)益的保護(hù)，污染責(zé)任人極容易因此逃避污染責(zé)任，相關(guān)的法律責(zé)任規(guī)定起不到應(yīng)有的震懾作用。
加強(qiáng)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的建議
針對(duì)當(dāng)前土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作存在的諸多問(wèn)題，筆者建議如下：
一、強(qiáng)化評(píng)估管理部門(mén)職能。
土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估是進(jìn)行土壤污染防治的具體措施，涉及土壤基本生態(tài)控制線劃定、數(shù)據(jù)分析、土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定等多個(gè)環(huán)節(jié)，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)。筆者建議，將土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估歸于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)的職責(zé)范圍，其他分管部門(mén)有建議權(quán)，沒(méi)有決策權(quán)。為防止地方政府出于績(jī)效考核的壓力而對(duì)環(huán)保部門(mén)的評(píng)估結(jié)果施壓，評(píng)估結(jié)果直接報(bào)上一級(jí)環(huán)保部門(mén)審核，并報(bào)同級(jí)人民政府備案。
另外，采取政府目標(biāo)考核與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核相結(jié)合的績(jī)效考核模式。上一級(jí)政府與下一級(jí)政府簽訂目標(biāo)考核責(zé)任狀，土壤污染防治成效以當(dāng)年的土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估結(jié)果為準(zhǔn)，并將其作為領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境治理能力的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。在政績(jī)考核模式中，要逐步引進(jìn)公眾評(píng)議模式，暢通信息對(duì)流機(jī)制，評(píng)議的信息公開(kāi)內(nèi)容不僅僅要在內(nèi)部刊物、媒體上公布，還要暢通民意表達(dá)渠道，這樣才能真正通過(guò)績(jī)效考核提高政府的回應(yīng)性。
二、提高評(píng)估機(jī)構(gòu)能力。
目前，我國(guó)各地行政管理部門(mén)下設(shè)的機(jī)構(gòu)同樣具有土壤檢測(cè)資質(zhì)，其職權(quán)的行使直接聽(tīng)命于上級(jí)機(jī)關(guān)，不利于評(píng)估工作的順利開(kāi)展。評(píng)估結(jié)果直接反映一地土壤污染狀況，必須確保其真實(shí)性、科學(xué)性。因此，筆者建議，土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估技術(shù)層面的工作應(yīng)由行政系統(tǒng)外的研究所、專(zhuān)業(yè)檢測(cè)公司等機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
三、理順評(píng)估程序。
在啟動(dòng)程序階段，土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估的啟動(dòng)程序因?qū)ο蟛煌兴町悺?duì)土壤基本生態(tài)控制線內(nèi)有污染可能的城鄉(xiāng)土壤，縣級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)及時(shí)、主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，并按相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)管制污染源、調(diào)查環(huán)境污染情形；對(duì)于污染場(chǎng)地的評(píng)估，污染場(chǎng)地責(zé)任人應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，主動(dòng)向有關(guān)部門(mén)提交土地利用方式變更申請(qǐng)材料前，向縣級(jí)環(huán)保部門(mén)提出評(píng)估申請(qǐng)，再由環(huán)保部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展污染場(chǎng)地土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估。前者，環(huán)保部門(mén)是自發(fā)啟動(dòng)評(píng)估程序；后者，由污染場(chǎng)地責(zé)任人啟動(dòng)評(píng)估程序。評(píng)估過(guò)程分為初步調(diào)查評(píng)估、安全評(píng)估、土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定3個(gè)階段。
在初步調(diào)查評(píng)估階段，要對(duì)所有基本生態(tài)控制線內(nèi)的城鄉(xiāng)土壤，以及符合評(píng)估條件的污染場(chǎng)地進(jìn)行信息資料收集和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研。根據(jù)《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》初步判斷土壤是否受到污染，編寫(xiě)土壤環(huán)境質(zhì)量初步調(diào)查報(bào)告，并報(bào)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案，由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)初審后，提交上級(jí)環(huán)保部門(mén)審核。如果土壤未受到污染，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估程序。在這個(gè)階段,根據(jù)評(píng)估結(jié)果，土壤被分級(jí)認(rèn)定為“健康土壤”和“管制土壤”兩種。
在安全評(píng)估階段，要對(duì)有污染可能的土壤進(jìn)行進(jìn)一步評(píng)估。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)采樣和分析測(cè)試，判定是否存在土壤污染或潛在污染，編寫(xiě)土壤環(huán)境詳細(xì)調(diào)查報(bào)告，并報(bào)縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)備案。由縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)初審后，提交上級(jí)環(huán)保部門(mén)審核。調(diào)查結(jié)果表明土壤未受到污染的，終止土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估工作。
最后，應(yīng)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定。土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)認(rèn)定是土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估后的結(jié)果，在對(duì)城鄉(xiāng)基本生態(tài)控制線內(nèi)的土壤，以及變更使用權(quán)人或使用用途的土壤進(jìn)行評(píng)估后，經(jīng)初步評(píng)估，對(duì)于沒(méi)有污染威脅的土壤認(rèn)定為“健康土壤”，對(duì)有潛在受污染可能的土壤認(rèn)定為“管制土壤”，經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的調(diào)查評(píng)估，確認(rèn)受污染的土壤被認(rèn)定為“控制土壤”。將土壤分級(jí)認(rèn)定的結(jié)果更新在全國(guó)土壤信息系統(tǒng)中，并以登記簿的形式在環(huán)保部門(mén)做好備案，同時(shí)以公開(kāi)欄、警示標(biāo)志等方式向公眾公布。
四、落實(shí)評(píng)估責(zé)任。
土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估是進(jìn)行土壤污染治理修復(fù)和土壤環(huán)境保護(hù)的前提，地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)評(píng)估結(jié)果負(fù)總責(zé)，實(shí)行政治責(zé)任與法律責(zé)任結(jié)合的雙重責(zé)任制，將土壤環(huán)境質(zhì)量安全納入地方政績(jī)考核。在評(píng)估過(guò)程中，由于地方績(jī)效考核壓力而濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊影響評(píng)估結(jié)果的個(gè)人，由其所在單位或者上級(jí)主管機(jī)關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)單位要實(shí)行罰款。
接受委托為土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估提供技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)在評(píng)估工作中不負(fù)責(zé)任或者弄虛作假，致使評(píng)估文件失實(shí)的，由授予評(píng)估資質(zhì)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)降低其資質(zhì)等級(jí)或者吊銷(xiāo)其資質(zhì)證書(shū)，并處所收費(fèi)用一倍以上三倍以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
污染者負(fù)擔(dān)原則一開(kāi)始就是基于一般正義衡量的法感而形成的，亦即“誰(shuí)污毀他人之物則負(fù)擔(dān)損害賠償之責(zé)”。污染場(chǎng)地責(zé)任人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)污染場(chǎng)地評(píng)估和治理修復(fù)的義務(wù)，并負(fù)擔(dān)有關(guān)費(fèi)用。污染場(chǎng)地責(zé)任人在土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估、治理修復(fù)過(guò)程中存在弄虛作假行為的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。對(duì)不上報(bào)場(chǎng)地變更情況、不及時(shí)提請(qǐng)啟動(dòng)土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)估程序的污染場(chǎng)地責(zé)任人要處以罰款；構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。
作者單位：中共湖南省永州市零陵區(qū)區(qū)委辦公室
