2014-08-27 16:16:07
為了順應整個社會對政府信息公開和真數(shù)字、真信息的強烈呼聲，明年1月1日即將實施的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱“新《環(huán)保法》”）對環(huán)境數(shù)據(jù)造假行為明正典刑。其一大亮點就在于加重了行政監(jiān)管部門的責任，規(guī)定了嚴厲的行政問責措施。法律的零容忍，將對環(huán)保部門提出什么樣的挑戰(zhàn)？如何才能真正守住環(huán)境數(shù)據(jù)的“正品”關口？
避免數(shù)據(jù)失真，頂住壓力還要練出實力
今天，環(huán)保“真數(shù)據(jù)”常常遭遇老百姓“真不信”。但話說回來，“真數(shù)據(jù)”到底有多真呢？主觀上說，環(huán)保部門都愿意發(fā)布最真實的數(shù)據(jù)，告訴全社會環(huán)境狀況的真相，但客觀上講，又因為種種困難難以實現(xiàn)。
第一難的根源，在于環(huán)保部門自身的地位。各個地方的環(huán)保局都是當?shù)卣慕M成部門，在創(chuàng)建環(huán)保模范城市、全國空氣質(zhì)量城市排名等環(huán)保政績的強大壓力下，有些地方的環(huán)保部門往往不敢拿出真實數(shù)據(jù)。
環(huán)境保護部西南環(huán)保督查中心一處處長但家文舉例說，面對短期內(nèi)實在完成不了但又必須完成的重大任務，環(huán)保部門的有些數(shù)據(jù)就容易出問題。比如說，在各地的霧霾治理和空氣質(zhì)量改善方面，盡管我們做了大量艱苦細致的工作，但可能短期內(nèi)的數(shù)據(jù)不理想，這時有的地方就會采取一些“非常措施”。
另一難是能力建設差。合肥工業(yè)大學水環(huán)境治理專家、教授汪家權表示，環(huán)保隊伍在執(zhí)法過程中，也想得到真實數(shù)據(jù)。但有些問題即便在現(xiàn)場，由于缺乏管理經(jīng)驗，以及限于現(xiàn)場執(zhí)法的技術手段方法，也未必能檢查出來。
“目前，環(huán)保部門本身具有的監(jiān)測能力與應該承擔的繁重監(jiān)測任務嚴重不匹配。雖然現(xiàn)在各種監(jiān)測儀器越來越精密，但市、縣兩級環(huán)境監(jiān)測站人手不夠和部分人員專業(yè)素養(yǎng)較低的情況仍普遍存在，再加之少數(shù)監(jiān)測人員責任心不夠強，也容易導致部分監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量出問題。”但家文說。
此外，污染源在線監(jiān)測網(wǎng)絡投入使用的同時，不少地方的環(huán)境監(jiān)管并沒有隨之配套加強，致使沒有收到應有的監(jiān)管效果。
“三分建設，七分管理。污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)不是裝完就萬事大吉了，它也不可能解決所有的問題，因此，日常監(jiān)督檢查尤為重要。”環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局副處長劉偉說。
新《環(huán)保法》重點明確了監(jiān)測機構及其負責人應當如實、客觀地報出監(jiān)測數(shù)據(jù)，并對監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性和準確性負責。中國人民大學法學院環(huán)境資源法研究所主任周珂認為：“監(jiān)測數(shù)據(jù)造假在以往環(huán)保法律責任上并沒有專門考慮。新《環(huán)保法》的實施，無疑加重了監(jiān)管部門這方面的法律責任。”
因此，環(huán)保部門首先應該協(xié)調(diào)好與政府的關系。環(huán)境數(shù)據(jù)的獲得和公布，環(huán)保部門要站在科學的立場上，不能“怕引起公眾恐慌”就刻意粉飾太平；其次，只有讓環(huán)境執(zhí)法真正硬起來，才能讓公眾相信環(huán)境數(shù)據(jù)的真實性。
另一方面，環(huán)保部門應該形成內(nèi)部約束機制，制定規(guī)章制度和實施細則。
保護地友好（北京）生態(tài)科技有限責任公司董事長解焱說：“對環(huán)保部門缺乏監(jiān)督機制，對其執(zhí)法成效、正確性缺少常規(guī)評估。數(shù)據(jù)失真問題也就沒有引起相關部門的足夠重視。”
也有基層環(huán)保工作人員表示，上級環(huán)保部門應該抓緊把具體程序、辦法制定出來，以供基層環(huán)保部門學習和貫徹。新《環(huán)保法》出臺后，應該明確環(huán)保部門怎么來管？管到什么程度？省、市、縣級分別對應管理哪些內(nèi)容？
此外，“環(huán)保部門應該加強科普宣傳和信息公開。讓公眾知道環(huán)境問題不是一朝一夕就能解決的。我們應該盡快做到環(huán)境信息公開化、透明化，建立與公眾、輿論充分良性互動的有效渠道。”但家文表示。
痛打數(shù)據(jù)造假，自身嚴管還要齊抓共管
經(jīng)濟利益的驅(qū)使，現(xiàn)場監(jiān)督檢查不到位，加上現(xiàn)行法律法規(guī)不完善、處罰金額低，這是企業(yè)數(shù)據(jù)造假的幾大原因。
2013年11月，全國共檢查企業(yè)3.8萬家，查處包括自動監(jiān)控設施不正常運行、數(shù)據(jù)弄虛作假等環(huán)境違法問題就近1.1萬件。
面對史上最嚴厲的新《環(huán)保法》，如何對企業(yè)形成足夠的震懾力，環(huán)保部門還需要多下些功夫。周珂表示，環(huán)保部門應該對目前造假情況進行梳理，找出容易在哪些環(huán)節(jié)上造假，制度設計上還存在哪些不足，然后有針對性地出臺環(huán)境監(jiān)管規(guī)章制度。
劉偉表示：“企業(yè)主要從采樣系統(tǒng)、分析儀器、數(shù)據(jù)采集和傳輸3個方面對監(jiān)測數(shù)據(jù)進行造假。”由于調(diào)查取證比較困難，環(huán)保部門調(diào)查難度和壓力則會很大，對企業(yè)的監(jiān)管變得非常難。新《環(huán)保法》雖然明確列出了對企業(yè)環(huán)保數(shù)據(jù)造假行為的處罰條款，但基層環(huán)保部門大多表示，對于企業(yè)對環(huán)保數(shù)據(jù)造假，往往由于抓不到現(xiàn)形，證據(jù)很難找到。“只有掌握了確鑿證據(jù)，才能對企業(yè)進行處罰。”劉偉表示。
但家文說，其實對企業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管，環(huán)保部門只要做到認真負責，就可以避免很多企業(yè)的環(huán)境違法行為。除了加大現(xiàn)場檢查頻次外，還可以通過現(xiàn)代化科技手段進行監(jiān)控。比如，在自動在線監(jiān)測設備上和排污口加裝監(jiān)控攝像頭，環(huán)保部門監(jiān)控中心通過視頻可以進行實時監(jiān)控；在一些大的電廠、印染廠和造紙廠的下風向和下游位置，安裝自動監(jiān)控裝置，通過監(jiān)測環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)反推企業(yè)排污是否達標、企業(yè)自動在線監(jiān)測設備是否造假。
誠然，環(huán)境監(jiān)測存在點多面廣、人手有限的現(xiàn)實困難，正如當?shù)赜嘘P負責人所言，“即便是安排一萬個人來監(jiān)管，也不能確保發(fā)現(xiàn)違法排污企業(yè)。”不過，環(huán)保部門并非“一個人戰(zhàn)斗”，其完全可以發(fā)動群眾參與監(jiān)管，積極舉報。
“新《環(huán)保法》第五章專門講信息公開和公眾參與。環(huán)保部門應該力促信息公開，讓公眾幫助環(huán)保部門一起來監(jiān)督企業(yè)。”周珂說。
有些地方環(huán)保部門聯(lián)合公安、檢察部門聯(lián)合執(zhí)法，加大了對違法行為的震懾力度，取得良好效果，汪家權說。
同時，地方環(huán)保部門要加大數(shù)據(jù)有效性審核比對頻次。環(huán)保部門定期對企業(yè)自動監(jiān)測設備進行人工監(jiān)測，對數(shù)值進行比對，在合理誤差范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)則是合格的。否則，這些數(shù)據(jù)則不具備有效性，若涉及造假還要尋找原因，追究相關責任。一旦抓住，就要重罰重判。
但家文說：“以前對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假或失真沒有嚴厲處罰。新《環(huán)保法》出臺后，從法律上解決了這個問題。實踐中需要對典型案例嚴懲重罰，殺一儆百，才能形成強大的威脅震懾作用。只有這樣，監(jiān)測數(shù)據(jù)造假問題才會有明顯改變。”
力抓數(shù)據(jù)保真，收緊資質(zhì)還要誠信為本
隨著環(huán)保事業(yè)的發(fā)展，吸引社會資本投入生態(tài)環(huán)境保護，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，成為我國環(huán)境管理領域的一項創(chuàng)新，也推動了環(huán)境服務業(yè)的興起，不少地方在環(huán)境監(jiān)測領域引入第三方運營維護。
可第三方運營機構能否保證環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)不偏不倚？
汪家權說，現(xiàn)在第三方運營機構多采取一年一承包的形式。如果不與污染企業(yè)合作的話，年包的訂單可能就沒有了；其次，真實負責任的數(shù)據(jù)則需要派人常駐監(jiān)督、定期抽檢、投入試紙、試劑等。而采用虛假數(shù)據(jù)可以節(jié)約第三方運營機構的成本實現(xiàn)利潤最大化。
“其實，第三方運營機構和環(huán)保部門是沒有上下級關系或經(jīng)濟利益關系的，此前的環(huán)保法規(guī)也沒有規(guī)定對他們違規(guī)的嚴管重罰。”但家文表示。這就致使以前第三方運營機構鉆了空子，環(huán)保部門對其監(jiān)管也不到位。
在線監(jiān)測設備生產(chǎn)運營商的資質(zhì)先需通過環(huán)境保護部審批，再經(jīng)地方環(huán)保部門審核招標后，由排污企業(yè)自行選擇與其合作。這種合作方式?jīng)Q定了污染企業(yè)成為在線監(jiān)測設備的“衣食父母”，很難想象后者會冒著犧牲利潤、訂單的風險，去跟污染企業(yè)嚴格較真。新《環(huán)保法》明確規(guī)定，第三方運營機構應當與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。在這樣的規(guī)定下，第三方運營機構就不敢對企業(yè)唯命是從了，不然就會給自己帶來大麻煩。
“過去，環(huán)保部門往往只追究監(jiān)測數(shù)據(jù)造假企業(yè)的責任。作為企業(yè)聘請的第三方運營機構，主要由企業(yè)來決定如何與第三方運營機構分擔處罰責任。新《環(huán)保法》實施后，處罰違法污染企業(yè)時，也必然會讓協(xié)助造假的第三方運營機構承擔連帶責任。環(huán)保部門對第三方運營機構的監(jiān)管也將更為嚴格。”但家文強調(diào)。
實際上，對第三方機構的監(jiān)管可以通過多種方式來實現(xiàn)。
“環(huán)保部門可以在審核運營資質(zhì)的時候進行第一道把關，之后每年年度審核評估時再進行第二道把關，第三道把關則靠平時加強監(jiān)管。”但家文說。
第三方運營機構若對監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假，基層環(huán)保部門管不了時，可以向發(fā)證以及年審的部門反映，讓有管理權的上級環(huán)保部門來管。同時，環(huán)保部門還可以向上級部門建議取消其資質(zhì)，不準其從事第三方運營活動。尤其是，第三方運營機構若對監(jiān)測數(shù)據(jù)有一次造假，應立即清出行業(yè)，巨大的造假風險將迫使其不敢越雷池一步。
此外，環(huán)保部門需要建立企業(yè)誠信體系，特別是第三方監(jiān)測行業(yè)的“準入制”、“黑名單制”，提高其違法成本。
