如何給地方政府發(fā)展PPP裝上一個“安全閥”？4月14日，財政部發(fā)布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》給出了答案，首次“亮出”財政可承受能力的評估方法。
在業(yè)內，該《指引》被認為是一個規(guī)范PPP發(fā)展的里程碑式文件。“政府付費和可行性缺口補助類項目，沒有通過論證就不宜采用PPP模式，這將使得PPP發(fā)展回歸理性。”北京市資略律師事務所合伙人、中國PPP研究院專家徐向東告訴《經濟日報》記者。
補貼多少心中有數(shù)
“PPP發(fā)展需要走5步：要不要發(fā)展PPP、花這個錢值不值、財政能不能承受得了、找誰來干、后續(xù)監(jiān)管。任何一個步驟都不能少。”清華大學建設管理系教授王守清從事PPP研究20年來一直關注PPP項目如何可持續(xù)運行，他告訴《經濟日報》記者，我國不少地方官員不夠重視第二步、第三步，錯誤地認為只要引進企業(yè)、財政的錢投進去，事情就解決了。
“由于PPP項目投資期限都較長，是需要政府將一次性支付的錢分幾十年來給，因而需要提前測算出財政有沒有能力發(fā)展，能發(fā)展多大規(guī)模的PPP。”王守清說。
大岳咨詢有限公司總經理金永祥是位研究PPP項目的專家，北京地鐵4號線是他參與的重點PPP項目之一。“投資者最擔心的事是不知道投進去的錢能不能收回來。之前只能憑經驗對項目進行財政可承受能力評估，科學性和準確性上都得不到保障。”金永祥告訴記者，《指引》現(xiàn)在將財政可承受能力評估細化為具體實施方法，“很具操作性”。
比如，在支出測算中，對補貼數(shù)額給出具體的計算公式。“這對政府來說會產生一個可借鑒的合理價格，投資者也能據(jù)此推算出項目到底能補貼多少。”徐向東告訴記者。
抑制地方投資沖動
說到《指引》的亮點，幾乎每位接受采訪的專家都會提到“明確PPP項目占一般公共預算的比例不超過10%。”
“這能抑制地方盲目上馬PPP的沖動。”金永祥認為，有了額度限制，“將倒逼地方政府有效利用財政資金，優(yōu)先發(fā)展較為緊迫、質量較高的項目，減少業(yè)界一直擔心的無效投資。”
財政部財科所所長劉尚希則認為，好處還在于促使地方政府投資時眼光放得更遠，“不能只考慮眼前需要，還要考慮未來負擔，避免背上越來越沉重的包袱。”
王守清舉例說，比如修建一座橋大約需投資30億元，如果使用PPP模式引入社會資本，就減輕了政府眼前的支出壓力。但長期來看，如果是沒有回報的公益性項目，期限為30年，那政府需支付60多億元。如果每年發(fā)展新的PPP項目，第二年就會產生累計支出，“雪球”會越滾越大，因而設定PPP規(guī)模限制非常重要。
還款直接納入預算
《指引》里還有一件讓金永祥“點贊”的規(guī)定，那就是每一年度全部PPP項目都納入預算。這就意味著，凡是通過財政可承受能力論證的PPP項目，都會進入一般公共預算的盤子里，這對PPP投資者來說是吃了一顆“定心丸”。
“以前的PPP項目都不在公共預算內安排，投資者擔心回款風險，會到處跑文件，去地方人大要一個證明，萬一政府償債違約就用財政來保底。現(xiàn)在不用擔心了，還款直接由財政預算安排了。”金永祥說。將PPP項目支出納入一般公共預算，還意味著接受人大監(jiān)督，PPP項目運營過程的透明性得以提升。
劉尚希告訴記者，此次發(fā)布的《指引》還對如何分析PPP項目風險提出了具體的措施。比如，對可能出現(xiàn)的事件和變量都進行假設和測算。“例如，用PPP修一座能收費的橋，收益是有保障的。但此后若在其旁新修一座橋，舊橋車流量減少等因素就需要考慮，這會導致第一座橋盈利能力受損。”劉尚希說，根據(jù)《指引》中“情景分析法”對此進行詳細分析，就能提前揭示和管控風險。
另外，上海財政局紀鑫華告訴記者，《指引》首次明確了政府承擔責任的“范圍”。比如，由于法律、政策等原因，以及因政府方原因導致項目合同終止等，給投資企業(yè)帶來的損失由政府來承擔。“這避免了未來可能出現(xiàn)的推諉扯皮。”
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