日前，中央政治局決定將“十三五”規(guī)劃建議稿提交十八屆五中全會審議。隨著會期日益臨近，環(huán)境保護“十三五”規(guī)劃的編制也提上了日程。
“經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃是國家的總體規(guī)劃，也是其他專項規(guī)劃編制的基礎，為了貫徹生態(tài)文明建設的重大戰(zhàn)略思想，規(guī)劃內容應當體現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展共同促進可持續(xù)發(fā)展的方向。”范必解釋。
具體到環(huán)境保護，范必認為：“環(huán)保中長期規(guī)劃需要有大的格局，其內容不能就環(huán)境論環(huán)境，而應該放到整個國家規(guī)劃體系和經(jīng)濟社會發(fā)展全局中去考量。”
改革是解決環(huán)境問題的必由之路
《21世紀》：現(xiàn)在社會各方面高度關注環(huán)境保護，這些年國家在環(huán)保方面的投入也不少，但效果仍不盡如人意，你認為深層次原因是什么？
范必：我們平常所說的環(huán)境問題主要包括，水、大氣、土壤污染，生態(tài)惡化，溫室氣體排放增長，生物多樣性下降等方面，集中體現(xiàn)了經(jīng)濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾。造成這些問題最直接的原因是經(jīng)濟粗放發(fā)展，部分行業(yè)特別是重化工業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，能源結構調整滯后，城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，環(huán)境監(jiān)管不到位等。在這些直接原因的背后，還有深層次的體制原因。
《21世紀》：如何理解您所說的環(huán)保中長期規(guī)劃需要有大的格局？
范必：經(jīng)濟的粗放發(fā)展與不合理的制度安排有直接關系。比如，大家看到重化工業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，小鋼鐵、小化工、小造紙等高排放行業(yè)在各地迅猛發(fā)展，對環(huán)境造成很大破壞，這與我們的財稅體制和項目審批制度有很大關系。
現(xiàn)在世界上大部分發(fā)達國家是以直接稅為主，我國是以間接稅為主，其中增值稅中央和地方分成。發(fā)展重化工業(yè)可以增加地方增值稅的收入，地方政府又缺少其它主體稅種，這就加劇了他們吸引重化工業(yè)、加工工業(yè)投資的沖動。
重化工業(yè)的特點是規(guī)模效益明顯，規(guī)模越大邊際成本越低，處理污染的能力也越強。但是這類項目是按規(guī)模劃分審批權限，大項目北京批，中小項目地方批。大項目批不了，中小項目便紛紛上馬，于是“幾小工業(yè)”遍地開花。
又比如，在電力工業(yè)中，出現(xiàn)棄水、棄風、棄光的現(xiàn)象，這些可再生能源發(fā)展遇到的限制與電力體制改革不到位有關。
再比如，我國長期處在煤炭時代，無法進入到油氣時代，這又與油氣體制改革不到位有關。
我國中長期發(fā)展規(guī)劃的特點是，既規(guī)劃發(fā)展，也規(guī)劃改革。不論是制定“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃還是環(huán)境規(guī)劃，都應當把這些改革置于重要位置。改革不僅限于環(huán)保體制，而是要在財稅體制、能源體制、項目審批制度等各個方面的改革中，都體現(xiàn)出保護環(huán)境的要求。
創(chuàng)新環(huán)境保護規(guī)劃
《21世紀》：“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃會有專門環(huán)境保護的內容，此外國家還要制定環(huán)境保護專項規(guī)劃，讀者們關心，規(guī)劃如何落地？
范必：這涉及到規(guī)劃的有效性問題。需要明確的是，規(guī)劃不是傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時的計劃。經(jīng)過計劃體制改革，規(guī)劃總體上是預期性、指導性的。規(guī)劃的過程實際上反映了政策制定過程中統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程。計劃經(jīng)濟時期，國家把計劃指標定得很死，實際完成情況并不理想。在市場化改革中，減少了規(guī)劃對微觀事務的干預，增強了規(guī)劃的宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性，規(guī)劃的實際效果反而更好。
為了進一步增強規(guī)劃的有效性，我認為在規(guī)劃的形式、內容和制定執(zhí)行的方式方面都有待創(chuàng)新。比如，環(huán)保規(guī)劃的規(guī)劃期就可以長一些。從上世紀90年代開始，國家就提出要“遏制環(huán)境惡化的趨勢”，到現(xiàn)在20多年過去了，還是在遏制趨勢，尚未根本改觀。從其他國家的經(jīng)驗看，改善環(huán)境不是幾年就能完成的任務。我建議環(huán)境規(guī)劃的規(guī)劃期就可以超出五年，編成十年或更長一些。
制定環(huán)境規(guī)劃應當與其它規(guī)劃搞好銜接。首先是與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃銜接。現(xiàn)在不是說把發(fā)展停下來就可以保護好環(huán)境，保護環(huán)境需要一定的經(jīng)濟實力和廣泛的社會參與。在規(guī)劃中，環(huán)境保護可以達到的水平要與經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展水平相協(xié)調。其次是與其它專項規(guī)劃的銜接，如財政規(guī)劃、土地計劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等。這里我要特別強調與財政規(guī)劃的銜接，沒有一定的財力支持是無法完成環(huán)境保護任務的。
《21世紀》：為了提高規(guī)劃的成效，是不是規(guī)劃的約束性越強越好？
范必：規(guī)劃能不能得到落實，既要看規(guī)劃目標定的是否合理，也要看規(guī)劃對象是否建立起了有效的激勵約束機制。為了落實環(huán)保目標，現(xiàn)在較多地采用了指標控制、項目審批、價格補貼等直接調控的措施。對這些措施的實際效果有必要作進一步的評估。
比如，現(xiàn)在把較多的精力放在分解下達節(jié)能減排指標，很多地方到北京來爭取多要一些排放指標，以便給發(fā)展留出更大空間，很少說是主動來要求少給一些排放指標的。這與科學發(fā)展的要求背道而馳，也說明靠指標控制并沒有形成一種減排的正向激勵。因此，實現(xiàn)環(huán)境保護目標應當更多地著眼于體制機制的建設。
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