■賈康
前段時(shí)間媒體上曾經(jīng)有一種說(shuō)法，認(rèn)為我國(guó)的PPP（政府與社會(huì)資本合作，過(guò)去直譯為“公私合作伙伴關(guān)系”）遭遇了“政熱企冷”，即政府方面熱，企業(yè)方面冷，我感覺(jué)這種報(bào)道的表述是有偏頗的，依據(jù)是有問(wèn)題的。
我看到這個(gè)表述的時(shí)候，注意到后面還有一個(gè)具體的數(shù)字依據(jù)，就是有關(guān)部門在一段時(shí)間后形成的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是有1.6萬(wàn)億元和PPP相關(guān)的項(xiàng)目規(guī)模，但是談成做起來(lái)的只有不到兩千億元，兩個(gè)數(shù)字差距很懸殊，給人的印象就是論證了前面的冷熱之說(shuō)。
其實(shí)這一兩年在中國(guó)的改革發(fā)展中，PPP合乎邏輯地成為我們?cè)谛碌碾A段中的重要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容，其發(fā)展總體而言仍屬動(dòng)員和培育期，可說(shuō)是方興未艾，而且從潛力上和現(xiàn)在的態(tài)勢(shì)上講，是很有希望以后逐漸進(jìn)入如火如荼的境界的。前面所說(shuō)的1.6萬(wàn)億，只是一個(gè)時(shí)點(diǎn)上我們?cè)谕七M(jìn)建設(shè)過(guò)程中加總起來(lái)的可能和PPP項(xiàng)目有關(guān)的相對(duì)應(yīng)的資金數(shù)量，如果后面簽約了，項(xiàng)目落地了，就開始進(jìn)入實(shí)際操作。實(shí)際上動(dòng)態(tài)進(jìn)程中這前后兩個(gè)數(shù)字都會(huì)變，因?yàn)橐院蟾鞣矫嬗幸庀虬碢PP形成具體操作機(jī)制的項(xiàng)目，會(huì)不斷增加，而且會(huì)增加得非?？?，絕對(duì)不止1.6萬(wàn)億元規(guī)模，而且我估計(jì)一段時(shí)期以后16萬(wàn)億元都打不住——我們可以想想若干年內(nèi)僅“一帶一路”會(huì)展開多少PPP的項(xiàng)目。而后面這個(gè)數(shù)字，它也必定會(huì)增長(zhǎng)，因?yàn)殡S著政府、企業(yè)、各合作方大家一起來(lái)磋商、交流，有可能往前推進(jìn)到最后形成可以簽約的合同所合計(jì)的資金規(guī)模數(shù)，也會(huì)不斷增長(zhǎng)起來(lái)。如果在實(shí)際過(guò)程中我們想到現(xiàn)在中國(guó)總體還是處在一個(gè)PPP的初創(chuàng)階段，后面這個(gè)數(shù)字占前面數(shù)字的比重，我認(rèn)為它的趨勢(shì)是會(huì)越占越多，即比重會(huì)提高。因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)在積累，法治條件在改進(jìn)，人才隊(duì)伍在成長(zhǎng)，總體的做事成熟程度在提升，所以對(duì)項(xiàng)目的前期篩選、識(shí)別將逐漸靠近“八九不離十”，走完規(guī)范程序而得以簽約的項(xiàng)目比重，也一定會(huì)上升。
當(dāng)然，如果說(shuō)得絕對(duì)一點(diǎn)，這兩個(gè)數(shù)永遠(yuǎn)不可能重合起來(lái)：如果我們有100%這樣一個(gè)盤子的意向，就達(dá)成100%做實(shí)的項(xiàng)目，這是不可能的，得考慮到PPP有些項(xiàng)目可能最后談不下來(lái)，簽不了約，這完全合乎規(guī)律，不是一開始看著按PPP可能可以做，我們后面就注定要做成，就不可能出現(xiàn)原來(lái)有意向最后做不成的這樣一部分所對(duì)應(yīng)的實(shí)際情況。肯定要有一些一開始有意向，無(wú)論怎么談最后落不了地的部分。我相信，只要我們的法治建設(shè)在推進(jìn)，我們方方面面專業(yè)團(tuán)隊(duì)的水平在提高，我們?cè)谶@個(gè)過(guò)程中能夠越來(lái)越積累有益經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)越來(lái)越有信心能運(yùn)用各種各樣的手段把PPP的潛力發(fā)揮出來(lái)——這個(gè)進(jìn)步過(guò)程往前走，一方面不可能百分之百實(shí)現(xiàn)所有意圖，另外一方面會(huì)逐漸提高有意圖以后又做實(shí)的項(xiàng)目比重，我認(rèn)為這是個(gè)大趨勢(shì)。
于是可以形成一個(gè)基本的看法：如果我們理性看待PPP創(chuàng)新推進(jìn)過(guò)程，PPP的意向和最后落實(shí)之間的差距，初期可能性比較大，以后可能相對(duì)來(lái)說(shuō)要收斂，它同時(shí)印證的就是我們這樣一個(gè)方興未艾，以后還帶有如火如荼特征的發(fā)展過(guò)程將一步步趨于成熟。
在這里面最實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，就是PPP對(duì)于法治的要求是相當(dāng)高的。換句話說(shuō)，全面推進(jìn)法治化、全面依法治國(guó)這個(gè)四中全會(huì)精神的貫徹，伴隨的必須是政府職能實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，政府相關(guān)管理部門在努力推進(jìn)法治建設(shè)的同時(shí)，還要在全面改革中使政府自己的思維框架、行事的方式、習(xí)慣，乃至到最后對(duì)自己行為的約束要完全對(duì)接到PPP所要求的高標(biāo)準(zhǔn)法治化營(yíng)商環(huán)境、政商環(huán)境上去。政府作為管理者、調(diào)控者無(wú)論有多少通盤的考慮，有多么權(quán)威的特許權(quán)認(rèn)定地位和管理者身份，但到最后PPP合作方案簽約的時(shí)候，政府一方和企業(yè)一方是合作伙伴的關(guān)系，我的理解即法律上所說(shuō)的平等的民事主體的身份，大家都是合作伙伴里的一方，這個(gè)合約、協(xié)議簽了以后，是由法律保障它的履行。我們已有合同法，有相關(guān)的一系列的法律規(guī)范，政府違約同樣有法律去約束，這不也就是把政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的一個(gè)具體表現(xiàn)嗎？從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，PPP不可能一哄而起、一擁而上，我們必須要在立法和法治建設(shè)方面取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，使更多的企業(yè)越來(lái)越抱有信心和穩(wěn)定預(yù)期加入到這樣一個(gè)發(fā)展過(guò)程中。
對(duì)于PPP這樣的創(chuàng)新，從三中全會(huì)到四中全會(huì)以后，我們看得很清楚：最高決策層的指導(dǎo)框架前所未有的清晰化，全面依法治國(guó)現(xiàn)在已成為習(xí)近平為總書記的新一代領(lǐng)導(dǎo)核心總體的治國(guó)理政框架中“四個(gè)全面”的重要支柱。全面改革，全面依法治國(guó)，全面從嚴(yán)治黨，結(jié)合起來(lái)將義無(wú)返顧地推進(jìn)中國(guó)先對(duì)應(yīng)2020年全面小康，再往后對(duì)應(yīng)2050年中國(guó)夢(mèng)偉大民族復(fù)興的現(xiàn)代化進(jìn)程，PPP的創(chuàng)新就是在這里面發(fā)揮它的正能量。
所以，前述的時(shí)點(diǎn)數(shù)據(jù)，并非就可以拿來(lái)反映PPP是“政熱企冷”。我們近一兩年接觸了大量企業(yè)界的朋友，大家高度關(guān)注這個(gè)事情，踴躍參加相關(guān)活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)看到，中國(guó)大地上現(xiàn)在有廣泛的PPP潛在參與者，有很多的管理部門、很多的地方政府、很多的企業(yè)，都在做關(guān)于PPP的研討和準(zhǔn)備，很多的項(xiàng)目現(xiàn)在正在商討，然后將有越來(lái)越多的項(xiàng)目推廣到實(shí)際操作過(guò)程。
往后，我們需要乘勢(shì)更加注重推進(jìn)法律的優(yōu)化完善，培養(yǎng)契約精神，提高專業(yè)素質(zhì)，弘揚(yáng)誠(chéng)信文化，這些都是我們PPP創(chuàng)新過(guò)程中應(yīng)該緊抓不放、緊密結(jié)合在一起的要領(lǐng)。我深信，方方面面可以在交流信息的基礎(chǔ)上進(jìn)一步按照PPP的精神，對(duì)接政府方面、企業(yè)方面意愿中想推進(jìn)的具體項(xiàng)目工作。同時(shí)，作為研究者我一開始就在強(qiáng)調(diào)：企業(yè)參與PPP，不能首先定位為他們?cè)?ldquo;學(xué)雷鋒”來(lái)盡社會(huì)責(zé)任，企業(yè)首先的定位是“在商言商”，它作為商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，作為市場(chǎng)主體，能努力生存發(fā)展?fàn)幦∽龃笞鰪?qiáng)，這才是它第一位的社會(huì)責(zé)任，要釋放潛力，發(fā)揮活力，在參加競(jìng)爭(zhēng)中爭(zhēng)取市場(chǎng)份額，而且以后的競(jìng)爭(zhēng)是全球化的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，這是企業(yè)真正履行社會(huì)責(zé)任的安身立命之本。所以，參與PPP的企業(yè)在商言商，應(yīng)首先考慮怎么參與進(jìn)來(lái)發(fā)揮自己的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，和政府的相對(duì)優(yōu)勢(shì)結(jié)合在一起以后，實(shí)現(xiàn)企業(yè)方面“非暴利但可接受”的投資回報(bào)。政府方面則是提高公共工程的績(jī)效。政府、企業(yè)與設(shè)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等等專業(yè)機(jī)構(gòu)，在一起合作，是1+1+1大于3的績(jī)效提升。這樣的舞臺(tái)上，企業(yè)界朋友們，并不是參與信息互動(dòng)交流后就一定要有所動(dòng)作，可以繼續(xù)觀察，企業(yè)的決策是“不見兔子不撒鷹”，完全可以理解。政府則要真正抓好改革，職能轉(zhuǎn)換，興利除弊，和企業(yè)積極互動(dòng)，大家一起要做的仍然是一個(gè)合作中的“取勢(shì)、明道、精術(shù)”：順應(yīng)“四個(gè)全面”就是中國(guó)發(fā)展的大勢(shì)，要取這個(gè)勢(shì)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中所需尊重的市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用是基本的規(guī)律，要明這個(gè)道；同時(shí)政府還要更好地發(fā)揮作用，政府不能在過(guò)去已經(jīng)看到弊病的官僚主義、形式主義的軌道上使實(shí)際的PPP推進(jìn)過(guò)程形成不利障礙，而應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)型為“服務(wù)型政府”，企業(yè)則應(yīng)在“細(xì)節(jié)決定成敗”的一切環(huán)節(jié)上發(fā)揮自己的特長(zhǎng)與相對(duì)優(yōu)勢(shì)，這都是“精術(shù)”。多方努力興利除弊，最后落在一個(gè)一個(gè)的PPP項(xiàng)目上，就可以精益求精，做得越來(lái)越漂亮，越來(lái)越多地使人民群眾得到實(shí)惠，而且這樣一個(gè)創(chuàng)新機(jī)制，一定是使這種實(shí)惠可持續(xù)、績(jī)效提升的機(jī)制。
（作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員、博士生導(dǎo)師，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng)）
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