推進(jìn)PPP規(guī)范，創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，將有效激活社會(huì)資本，更好地推進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。當(dāng)前發(fā)展PPP仍需從制度、法治、頂層設(shè)計(jì)上做好規(guī)劃，并不斷健全其法治環(huán)境和信用機(jī)制等。
“政府和社會(huì)資本合作(PPP)是‘經(jīng)濟(jì)新常態(tài)’下推進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要手段。”《分類推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革報(bào)告》中如是表示。近日，中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)在北京發(fā)布《社會(huì)資本參與公共服務(wù)市場(chǎng)化改革研究報(bào)告》(下稱“報(bào)告”)，并召開專題研討會(huì)，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、發(fā)改委、財(cái)政部、交通運(yùn)輸部等部門的政府官員、專家學(xué)者在解讀報(bào)告時(shí)認(rèn)為，我國(guó)發(fā)展PPP可以有效激活社會(huì)資本，市場(chǎng)潛力巨大，仍需從制度、法治、頂層設(shè)計(jì)上做好規(guī)劃。
報(bào)告顯示，在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額都呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中，國(guó)家發(fā)改委推介的PPP項(xiàng)目數(shù)2529個(gè)，總投資金額達(dá)到約42443億元;財(cái)政部總計(jì)推出PPP示范項(xiàng)目233個(gè)，總投資金額達(dá)到約8170億元。目前在全國(guó)范圍內(nèi)的PPP示范、推介項(xiàng)目總投資金額已達(dá)到約4.95萬億元。
報(bào)告分析，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域分布體現(xiàn)需求端和供給端的高度匹配，從政府方面或是社會(huì)資本方面來看，交通、市政、水務(wù)項(xiàng)目都是投資熱度最高的，財(cái)政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目名單顯示：全國(guó)范圍內(nèi)，市政類項(xiàng)目和水務(wù)類項(xiàng)目占比最大，分別達(dá)到29%和24%;交通類項(xiàng)目次之，占比18%。
但是，當(dāng)前發(fā)展PPP的過程中，呈現(xiàn)出PPP項(xiàng)目區(qū)域分布不均的現(xiàn)象，城市化程度較高的直轄市如上海、北京、天津PPP項(xiàng)目占比數(shù)量較少。但在全國(guó)其他地區(qū)，PPP項(xiàng)目占比數(shù)量與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有著較強(qiáng)的相關(guān)性。
激活社會(huì)資本 PPP市場(chǎng)潛力巨大
近年來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，多數(shù)投資領(lǐng)域出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，加之財(cái)政壓力加大，稅收增速減緩，民間資本一直處于弱勢(shì)。通過推進(jìn)PPP規(guī)范，創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作機(jī)制，將有效激活社會(huì)資本，更好地推進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。
從我國(guó)近幾年推進(jìn)PPP的發(fā)展來看，其頂層設(shè)計(jì)和制度保障都在加速完善。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化”、“推廣政府購(gòu)買服務(wù)”和“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)破除基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)各種形式的行政壟斷，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)。
國(guó)家發(fā)改委也在2015年5月份推出了80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)。此后，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)等各職能部門密集發(fā)布了一系列關(guān)于PPP的指導(dǎo)性政策文件，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局還發(fā)布了鼓勵(lì)PPP發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。
除了中央層面不斷出臺(tái)相關(guān)政策文件外，地方層面為推動(dòng)PPP實(shí)施也出臺(tái)了相關(guān)的配套文件。2014年11月以來，河南、江蘇、河北、山東、湖南和四川等省份也相繼出臺(tái)了可操作性較強(qiáng)的PPP政策文件，截至2015年10月，已有江蘇、河南、青海、貴州、福建等省份專門成立了隸屬于省級(jí)財(cái)政的政府與社會(huì)資本合作中心，推進(jìn)的PPP項(xiàng)目集中涉及軌道交通、醫(yī)療養(yǎng)老、供水、供暖、供氣、市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、網(wǎng)管改造等產(chǎn)業(yè)。
有了政策和文件的支持，在經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域推進(jìn)PPP模式上，又該堅(jiān)持哪些原則?對(duì)此，報(bào)告提出，首先，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，可由社會(huì)資本獨(dú)立運(yùn)作，讓社會(huì)資本通過市場(chǎng)配置資源，政府不再直接投入，但在定價(jià)等方面，則應(yīng)強(qiáng)化政府監(jiān)管。其次，政府和社會(huì)資本合作可通過政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式實(shí)現(xiàn)。再次，可以采用建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交(BOT)、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)—移交(BOOT)等模式推進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作。不可忽視的是，政府應(yīng)依法放開相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，做好后續(xù)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制工作，確立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。
報(bào)告指出，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)直接關(guān)系到各參與方的利益。建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，能夠有效推動(dòng)PPP模式的實(shí)施進(jìn)展。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的基本規(guī)則上，報(bào)告認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)程度與所得的回報(bào)大小相匹配;因經(jīng)營(yíng)活動(dòng)自身產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，由社會(huì)資本承擔(dān);超出社會(huì)資本控制范圍的風(fēng)險(xiǎn)，如法律風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)等，由政府部門單獨(dú)承擔(dān)或由政府和社會(huì)資本通過平等協(xié)商共同分擔(dān)。
PPP亟須健全的法治環(huán)境和信用機(jī)制
依據(jù)項(xiàng)目是否有收益以及收益能否全部覆蓋其投資成本，國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》將公共服務(wù)項(xiàng)目明確區(qū)分為三大領(lǐng)域，即經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域和非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域。
報(bào)告分析，當(dāng)前，在分領(lǐng)域推進(jìn)PPP過程中尚存在以下共性問題：PPP法律法規(guī)體系不完善，PPP項(xiàng)目依舊存在“重融資-輕管理”的問題，地方政府失信問題普遍，假PPP現(xiàn)象廣泛存在，社會(huì)資本參與PPP存在其他諸多阻力。
由于PPP不同領(lǐng)域的屬性有所區(qū)別，在不同領(lǐng)域推進(jìn)PPP過程中，各領(lǐng)域存在某些個(gè)性問題或某一共性問題在某一領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出。主要表現(xiàn)在以下幾方面：部分社會(huì)資本的回報(bào)率未能處于合理區(qū)間;準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域和非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，政府債務(wù)違約情況較多;準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域和非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域PPP補(bǔ)償機(jī)制不完善;準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域和非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域PPP項(xiàng)目缺乏公眾監(jiān)督較突出。
針對(duì)以上問題，在分類推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化的一般建議上，報(bào)告指出，首先，完善PPP立法，統(tǒng)一頂層設(shè)計(jì)，立足國(guó)內(nèi)PPP法律體系現(xiàn)狀，消除當(dāng)前沖突性的制度、政策和法規(guī);推進(jìn)PPP上位法立法，整理不同部門之間的指南文件和標(biāo)準(zhǔn)合同，形成“法律+政策+指南+標(biāo)準(zhǔn)合同”的法治框架。
其次，改變地方政府“重融資-輕管理”的行為，從不同領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的特殊性出發(fā)，慎選項(xiàng)目，而提升地方政府對(duì)PPP項(xiàng)目的管理能力，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的財(cái)政約束也不可或缺。
再次，針對(duì)PPP項(xiàng)目中政府失信行為引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，建議著手建設(shè)地方政府的信用機(jī)制，并配套相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，降低PPP項(xiàng)目中的政府信用風(fēng)險(xiǎn)。
最后，針對(duì)當(dāng)前存在的假PPP項(xiàng)目冒充PPP的問題，建議中央政府從示范案例管理入手，建立起跟蹤機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)假PPP項(xiàng)目的識(shí)別，確保PPP示范案例的示范性。
此外，報(bào)告還指出要完善PPP咨詢市場(chǎng)，發(fā)展獨(dú)立的PPP咨詢企業(yè)，為PPP項(xiàng)目咨詢業(yè)務(wù)設(shè)立一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)地方政府還應(yīng)打破對(duì)PPP中介機(jī)構(gòu)的地方保護(hù)。而加強(qiáng)專業(yè)人才的培養(yǎng)和完善PPP績(jī)效考核機(jī)制同樣不可忽視。
在不同領(lǐng)域推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化的建議上，報(bào)告指出，要建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整利潤(rùn)分擔(dān)，完善合理的投資回報(bào)機(jī)制。
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