◆周長波 劉菁鈞 白艷英 柴發(fā)合
“十三五”時期，我國環(huán)境保護(hù)重點是要圍繞“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以生態(tài)文明體制改革為動力，深入實施污染防治行動計劃，嚴(yán)密防控環(huán)境風(fēng)險，不斷提高環(huán)境管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法制化、精細(xì)化和信息化水平，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，確保2020年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善。
排污許可證制度是國際通行的一項環(huán)境管理基本制度。面對我國嚴(yán)峻的環(huán)境形勢和對固定點源實施更科學(xué)化、精細(xì)化環(huán)境管理的迫切需求，必須在現(xiàn)有排污許可證基礎(chǔ)上實行改革創(chuàng)新，將此項制度建設(shè)成為我國新形勢下固定點源環(huán)境管理的核心制度，鑄牢精細(xì)化環(huán)境管理的基礎(chǔ)。
要實現(xiàn)排污許可證“一證式”管理模式，支撐污染減排，促進(jìn)目標(biāo)實現(xiàn)，關(guān)鍵在于排污許可證的科學(xué)許可和后續(xù)管理。
一方面，排污許可證的科學(xué)許可關(guān)鍵要實現(xiàn)在準(zhǔn)確判定排污單位的產(chǎn)污量和末端治理設(shè)施去除效率的基礎(chǔ)上，對排污單位進(jìn)行源頭、過程和末端的全過程許可。要實現(xiàn)這一目的，就必須對排污單位生產(chǎn)、服務(wù)過程中的原材料、能源、水資源、工藝、裝備技術(shù)水平以及末端治理設(shè)施等進(jìn)行全面的評估。但是，目前我國排污許可證只強(qiáng)調(diào)對末端治理的評估和許可，忽略了對源頭和過程進(jìn)行評估和許可，造成產(chǎn)污水平不明，排污單位提供的排污水平數(shù)據(jù)的真實性難于核定，影響排污量的科學(xué)核定和許可。更重要的是，我國企業(yè)數(shù)量眾多、類型復(fù)雜，同行業(yè)內(nèi)企業(yè)的能耗、水耗、工藝及裝備技術(shù)水平參差不齊，要想實現(xiàn)覆蓋所有固定污染源的科學(xué)排污許可，需要專業(yè)的平臺和專家隊伍對排污單位的實際情況進(jìn)行評估。
另一方面，我國工業(yè)企業(yè)的誠信度決定了排污許可證要實現(xiàn)對污染源的精細(xì)化管理，關(guān)鍵在于排污單位是否遵守許可要求。這是排污許可證發(fā)揮實效的重要保障。我國排污許可制度實施30余年以來，重發(fā)證、輕證后監(jiān)管的問題尤為突出，部分企業(yè)自覺守法意識不強(qiáng)，不遵守許可證要求的現(xiàn)象大量存在，嚴(yán)重影響了排污許可證的實施效果。另外，我國污染源數(shù)量龐大，環(huán)保部門的監(jiān)管設(shè)備、人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，除少量可實現(xiàn)在線監(jiān)測的企業(yè)外，對多數(shù)企業(yè)的監(jiān)管是依靠頻次不高的監(jiān)督性監(jiān)測，監(jiān)管能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。
清潔生產(chǎn)審核制度作為一項法律制度，體現(xiàn)了污染物源頭削減與全過程控制和管理的特點，作為環(huán)境管理制度已經(jīng)融入我國固定點源環(huán)境管理系統(tǒng)。目前，我國清潔生產(chǎn)審核制度實施20多年來，具備了較為完善成熟的制度體系和技術(shù)支撐基礎(chǔ)，建立了22個省級、31個市級清潔生產(chǎn)中心以及十余個行業(yè)清潔生產(chǎn)中心；清潔生產(chǎn)審核咨詢機(jī)構(gòu)近千家；15萬余家工業(yè)企業(yè)開展了清潔生產(chǎn)審核，較全面地掌握了這些企業(yè)的產(chǎn)排污情況。因此，筆者認(rèn)為，清潔生產(chǎn)審核制度恰恰能夠在上述兩個方面為排污許可證制度的實施提供支撐。
一是支撐排污許可證科學(xué)核發(fā)。通過清潔生產(chǎn)審核，可全面了解分析排污單位的原輔材料使用情況、生產(chǎn)工藝、技術(shù)裝備、污染物產(chǎn)排情況，綜合評價排污單位在國內(nèi)外同行業(yè)的產(chǎn)污、治污水平，能夠為污染物計量技術(shù)體系提供支撐。其與排污許可的有效銜接，既可實現(xiàn)對排污單位產(chǎn)排污實際情況的準(zhǔn)確掌握，為許可證發(fā)放以及許可變更提供依據(jù)，又可通過排污許可倒逼排污單位進(jìn)行技術(shù)設(shè)備升級及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以實現(xiàn)污染物源頭削減。
二是有效促進(jìn)排污許可規(guī)范實施與后續(xù)管理。清潔生產(chǎn)審核是對正常運營單位的生產(chǎn)情況、污染物產(chǎn)生情況、污染物處理處置去向、污染處理設(shè)施運行情況的一次系統(tǒng)核查，也是對其應(yīng)遵守的環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、政策、制度、標(biāo)準(zhǔn)、污染物總量削減目標(biāo)責(zé)任、環(huán)保技術(shù)規(guī)范、環(huán)境風(fēng)險預(yù)防要求等執(zhí)行情況的分析和評價。實施清潔生產(chǎn)審核可以對排污單位排污許可證的執(zhí)行情況進(jìn)行評價，并將評價結(jié)果在清潔生產(chǎn)審核報告中單獨成章予以體現(xiàn)，實現(xiàn)對污染源是否按照許可要求排污的監(jiān)測與評估，提供監(jiān)管排污許可實施的手段和平臺，促進(jìn)環(huán)境管理制度的聯(lián)動。
鑒于此，筆者建議，排污許可的發(fā)放應(yīng)根據(jù)清潔生產(chǎn)污染源頭預(yù)防、過程控制和末端治理的污染源全過程控制理念，綜合考慮排污單位所在地區(qū)環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、行業(yè)類型、原料類型、產(chǎn)品類型、能源與水資源消耗水平、工藝類型、裝備技術(shù)水平、末端治理技術(shù)等差異性，體現(xiàn)“一廠一策”的個性化要求。
同時，將清潔生產(chǎn)審核報告作為現(xiàn)有排污單位申領(lǐng)排污許可證的主要參考依據(jù)之一。要求審核報告中對排污單位的排污許可執(zhí)行情況進(jìn)行詳細(xì)評價，并將清潔生產(chǎn)審核結(jié)果中的污染物產(chǎn)生量及排污量作為排污單位污染物許可排放量變更的依據(jù)。對于實施清潔生產(chǎn)審核后的排污單位，其污染物許可量可根據(jù)清潔生產(chǎn)新增污染物削減量進(jìn)行核準(zhǔn)，節(jié)余的污染物量可用于鼓勵技改擴(kuò)建或排污權(quán)交易。
